文化政策的涵义
1.内涵与形式
文化作为一个政策议题是发生在二战之后，不同国家、国际组织以及学者对文化政策有着不同的论述，这些认识受一定准则和价值所影响。比较通俗地理解，“文化政策”一般是指“指导某一社会共同体处理文化事务的价值和原则”［1］，或者“文化政策是指操作（文化事务）的原则、管理及与预算有关的实践和步骤”［2］。联合国教科文组织（UNESCO）把文化政策定义为，“地方、国家、区域或国际层面上针对文化本身或为了对个人、群体或社会的文化表现形式产生直接影响的各项政策和措施，包括与创作、生产、传播、销售和享有文化活动、产品与服务相关的政策和措施”［3］。在内涵上，文化政策首先可以理解为政府以直接或间接的方式治理文化的模式、机制、制度设计，也是一种国家文化治理模式或结构；其次还可以扩展理解为一个区域或国际层面上针对文化本身或为了对个人、群体或社会的文化表现形式产生直接影响的各项政策和措施。所以说文化政策既可以是国家的官方政策，也可以是某一公共部门和企业等社会实体所奉行的机构准则，还可以是在人们处理文化事务的日常行为中体现出来的“事实上的政策”。在表现形式上，文化政策具有国别以及时序差异。在传统国家，文化政策则是以不成文、不自觉、非制度化的形式存在，比如法国帝制时代的文化政策，多表现为宫廷对文化活动的庇护政策、赞助政策。现代国家的文化政策大多是成文的，一个国家或地区施行文化管理的一系列制度框架，包含了多个层面以及多个领域，具有不同的表现形式。其一是全局性、战略性、观念性的文化发展目标、理念与规划，不具有强制的效力，主要在价值观念与舆论导向方面发挥作用，表现在一种理念中、一种行动里，或者包含在一个政府的社会发展规划之中；其二是以法律或政府文件的形式存在，比如称作决定、决议、报告、纲要、计划等；其三是职责性、制度化的与文化事务相关的操作原则、管理措施及预算安排等实践和步骤。
［1］ 转引自李河：《发达国家当代文化政策一瞥》，引自互联网 Webster World of Cultural Policy。
［2］ 范中汇：《英国文化》，文化艺术出版社，2003年，第27页。
［3］ 联合国教科文组织：《保护和促进文化表现形式多样性公约》，第三章第四条，巴黎，2005年10月20日；转引自《中国文化产业评论》第14卷第428页。
当然在现代社会也并非所有的国家和地区都有成文的文化政策。大多数的国家都会在宪法的层面确定文化政策，比如德国规定“反抗政府干涉艺术的传统自由”。但是大部分的国家的文化政策缺乏法律规范，没有实际具体的法律规制政府的文化事务，甚至对政府的文化事务也没有下过确切的定义，当然就不能清楚地表明政府确定什么样的文化发展目标以及如何达到这个目标。也许这是个有趣的现象，“自由式”“民主式”的政府往往为文化艺术活动制定一系列严格、明确的法律，而“专制型”“集权型”的政府却从来没有为文化艺术立法的准备。
进入20世纪，法国学者杰瑞米·阿亨（Jeremy Ahearn）提出文化政策显性和隐性的区分，显性的文化政策直接指涉文化，而隐性的文化政策明显的意图是指向经济或政治领域，只是间接地对文化起到影响作用。这一观点由英国文化批评家雷蒙·威廉斯（Raymond Henry Williams，1921—1988）引申，进而将文化政策划分为政策“本身”和政策“显示”（display）两个部分。作为文化政策的本身，主要包括公共经费资助艺术、媒介调控、文化身份的协商构建等政府议题，它是各个国家采取的管理手段，用以界定、评估和掌控本国的文化，具体来说则是以明确的形式——例如文本，狭义界定这部分领域的管理工作，也就是显性政策。而作为文化政策的显示，涉及的是一个更广泛的经济、政治和意识形态问题的表现，可以体现国家形象的强化和放大，是一直为政策制定者、执行者甚至是受益者所忽视的隐含的表现。
2.不同的主体及效力
文化政策在本质上是文化与权力之间关系的议题，是一种影响和规约文化运行的规模化、规则性的力量，这种力量不止一端，按照法国社会学家、文化理论批评家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu，1930—2002）的说法，“作品科学不仅应该考虑作品在物质方面的直接生产者（艺术家、作家等等），还要考虑一整套因素和制度，后者通过生产对一般意义上的艺术品价值和艺术品彼此之间差别价值的信仰，参加艺术品的生产，这个整体包括批评家、艺术史家、出版商、画廊经理、商人、博物馆长、赞助人、收藏家、至尊地位的认可机构、学校、沙龙、评判委员会等等。此外，还要考虑所有主管艺术的政治和行政（各种不同的部门，随时代而变化，如国家博物馆管理处、美术管理处，等等），他们能对艺术市场发生影响：或通过不管有无经济利益（收购、补助金、奖金、助学金，等等）的至尊地位的裁决，或通过调节措施（在纳税方面给赞助人或收藏家好处），还不能忘记一些机构的成员，他们促成生产者（美术学校等）生产和消费者生产，通过负责消费者艺术趣味启蒙教育的传授……帮助他们辨认艺术品”。［4］复杂的体系中涵盖了调节文化和社会关系的一整套体制、机制，英国文化学者吉姆·麦圭根（Jim McGuigan）将此简约为文化政策中存在着“国家话语、市场话语和市民／交流话语”的3种力量。［5］在某种意义上，这3种话语都界定着“真实的世界”，决定着动因和主体、生产者、消费者、市民和中介在文化领域的话语空间里所处的地位。具体来说，文化政策的国家话语对应福特主义和凯恩斯主义，从文化的意识形态和政治功能来定义文化，认为文化可以塑造人的灵魂，从而主张国家积极干预文化事务，这是集权主义普遍的学理假设。文化政策的市场话语基于效率的立场，认为市场力量的自由发挥、私营经济的管理具有对政治思考和公共管理的优越性，政府管制以及宏观调控压抑了市场力量的自由发挥，主张市场力量介入文化事务与发展，并且合理划定市场支持文化发展的边界。文化政策的市民话语要求“把文化资源和控制权转移给人民”，以及拓宽市民参与公共文化事务的机制。三种话语既是历时性演进又是共时性并存，各自以不同的姿态塑形文化政策的不同方式。而西方民主国家文化政策从政府管制到市场调节乃至最终向公民自治转变的轨迹非常明显。
［4］ ［法］皮埃尔·布尔迪厄：《艺术的法则：文学场的生成与结构》，刘晖译，中央编译出版社，2001年，第276—277页。
［5］ ［英］吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，中国人民大学出版社，2010年，第47页。
就整体国家而言，文化管理主体即控制文化的权力的力量不仅有政府公权机关，而且还有不同形式的社群、社会组织、跨国机构等组织化实体，以及公民个体也会参与到文化事务中来。文化政策不只是政府议程，不同的角色力量拥有各自的话语权以及这种权力文化政策涉及的领域包括：文化的保护、普及、创意、研究、培训、教育和营造充满活力的氛围，以及具体的执行机构。文化政策的重点是关于“艺术”的财政支持，政府主要通过制定法律、行政管制和津贴补助等方式来管治文化事务。这些方面合起来就是文化政策。“但是这个事实不应该隐藏了一个事实：这些政策是一个比较宽泛的公共干预系统的一部分”。［6］在文化领域中的施行，甚至政府之外的其他话语也有可能占据主导地位或者拥有话语权。但是在具体的国家实践中，从根本的意义而言，政府处于国家文化事务管理的核心主体地位，政府或者以直接的、全面的、强硬的方式掌控文化事务的权力，或者以潜在的、隐形的、巧妙的机制支撑其他力量在文化事务中发挥独特的作用。从公共管理的角度看，文化政策作为公共政策的一部分是政府的重要职能，其本质体现了政府对社会文化资源的配置方式。
［6］ ［英］贾斯汀·奥康诺：《艺术与创意产业》，王斌、张良丛译，中央编译出版社，2013年，第63页。
所以文化政策不仅具有国别特征，各个民族国家的文化政策各不相同，而且在一个共时性的空间里也具有国家内部的差别化，一国内部互不相同。文化政策还具有超越民族国家的普适性，而成为跨国组织的文化发展议题，比如欧盟（EU）及联合国教科文组织（UNESCO）。我们可以查阅到的文本经典而且影响深远的文化政策报告大都出自这两个组织。
3.所要解决的议题
与文化政策对应的还有文化体制、文化管理、文化法规等政治学范畴概念。带有意识形态色彩的文化体制是指国家管理文化事务的组织形态及运作机制。文化管理历来被认为是政治治理的重要组成部分，是政治体制的重要一环。政府文化管理部门的设置、权限、职责以及与各级各类艺术机构、艺术家之间的关系，其意图是体现国家管控之目的。在这个意义上可以把国家文化管理模式作为文化政策在行政管理以及意识形态领域的另一种表述。至于将文化政策的要素简化为文化领域的法律条款和规章制度，这只是文化政策的一种重要的表现形式及内容。不同的概念表述，不仅对协调文化事务的内涵与形式不同，而且所要解决的文化议题也有所不同。
文化与政府间的互动历史久远，但是那时的文化与政治、经济本身都是模糊的或者说是融合在一起的。而现代国家文化扮演着促使政府合理、合法运作的重要角色。文化政策影响着文化的类型、样式和风格，但是几乎不可能改变文化的基本特性。文化政策的连续性给国家带来了相应的文化系统、文化机构和文化活动，终极的目标在于提高人们对文化多样性的认识、增强社会的凝聚力、促进理解与宽容，从而最终汇聚为国家的整体文化面貌。
文化政策既是为了文化的政策又不是为了文化的政策。前者是本质主义，文化政策在于文化自身的价值得以扩展并传承；后者是工具主义，不为行为本身而为另一理由行事的原理。“工具性文化政策可以说是把文化事业和文化投资作为手段或工具，以追求文化领域之外的目的”［7］，即以文化投入来达到政治、经济目的。作为为了文化的政策，其功能是对艺术发展提供经费支持、保障创作自由、保护民族文化资源或遗产以及调控媒介关系、促进文化生态塑造。文化政策还承担满足社会上对文化渴求的重要任务，这在所有文化政策表述中都一览无余，其中包括共享的价值与信仰、文化资源与传统、文化多样化与文脉传承等等。
［7］ ［英］吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，中国人民大学出版社，2010年，第181页。
作为不是为了文化的政策，文化活动与文化行为中的经济层面是文化政策所要解决的重点诉求，同时文化政策形成与执行上最基本的原则，乃是基于增加经济与文化的更大利益。不论文化政策是广义地运作，意图加强文化认同感、文化多元性与创造力或社区内文化生活的其他面向，还是只涵盖明确的措施，针对特定的领域如区域发展、环境改造、遗产保护、景点观光等，无论是两者的哪一种，在政策的形成与执行当中，能否平衡经济与文化价值是不可或缺的考量。现实中两者并非始终统一而是矛盾重重。就像我们常说的，经济和文化到底是谁搭台谁唱戏，还不好说清楚。总之，经济议题的重要性越大，文化政策形成与执行的过程会变得越困难。