总　序

“基础不牢、地动山摇”。城乡社区作为社会治理基本单元点，承担着将党的路线方针政策落实到“最后一公里”的重担。其治理水平直接关系国家治理体系和治理能力现代化。在我国社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型背景下，城乡社区成为多样化社会矛盾的积聚点、多元化利益诉求的交会点和各种治理力量的凝结点。推动社会治理重心下移和关口前移成为化解社会风险、实现国家长治久安的必然选择。自《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）指出“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”之后，党的十九大报告更是进一步明确提出“ 加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

实现治理重心下移的首要前提是尊重基层自治的主体性、尊重基层自主治理权。回顾我国农村改革的发展历程，从家庭联产承包责任制到土地三权分置”，从村民自治、农村税费改革到乡镇综合配套改革，这些重大农村政策变革与调整的背后都离不开基层的自主创新与探索。在城乡社区治理实践中，“三社联动”“三治融合”、公益创投、城乡社区民主协商等的提出，也均萌芽于基层、发展于基层、成熟于基层。可以说，基层主体性的发挥是基层自治的活力和力量源泉。然而在现实基层治理过程中，由于种种客观原因，虽然政府充分认识到基层治理的重要性，并一再强调“社会治理的重心必须落到城乡社区”，但在建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制实践中，社会协同、公众参与始终处于相对薄弱的地位，基层自治真正落实依然任重道远。在城乡社区治理中，“干部说群众听、干部要求群众干”的现象较为普遍，社区行政化倾向依然明显。在诸多社区事务中，行政事务占据社区干部大部分精力和时间，社区俨然异化为政府附属机构，其自治功能和自治活力被弱化。

面对此种情境，基层干部对于自治怀有三种不同心态。一是依赖心态。受一元化社会管理思维影响，上级政府习惯以建议的名义直接推进基层具体事务。这种治理模式不仅限制了基层自治功能的发挥，而且也使部分基层干部养成“等、靠、要”“搬、套、抄”的思维惯性，甚至以“多做多错，少做少错”为自己的不作为行为开脱。在该思想主导下的城乡社区，自治意识缺失成为自治面临的最大障碍。二是赞同心态。与依赖心态不同，该类基层干部深刻认识到基层自治的重要性以及难点、痛点，并期望政府能够赋予其更多的基层事务自治权，使其能真正做到因地制宜地发展。正如一村支书所感慨的，“中央出台的各种惠农政策就好像一桌满汉全席，十分诱人，但都堆积在喉咙，没有进入胃里消化”，而要“消化”，就必须尊重基层自治，使各类政策适应当地气候水土，并生根发芽。三是矛盾心态。持这一心态的基层干部一方面看到了传统管理模式的弊端，认为激发基层自治活力，建立共建共治共享的社会治理格局乃时代大势所趋；另一方面，他们对基层自治前景存疑，唯恐自治成为引发社会冲突和社会不稳的隐患。因此，其行为也表现出摇摆性和矛盾性。

这种对于基层自治的顾虑可从风险社会所面临的多元化社会风险与基层有限治理能力的矛盾加以解释。一是基层防范和化解多元社会风险的能力不足。现代社会不仅面临传统安全风险，也面临非传统安全风险；既需要面对内部安全问题，又需要面对外部安全挑战。正如党的十九大报告所言，世界面临的不稳定性不确定性突出，世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战。与此相对的是，理念的滞后、治理结构的僵化、自 治组织的功能有限使基层自治能力与水平尚未达到能有效抵御社会风险的要求。二是大数据时代下的基层治理理念与治理能力面临挑战。如何更好地运用“互联网+”技术是目前基层治理中需要考虑的新课题。信息安全、网络社会治理、舆情引导、专业人才培养、新技术运用等都成为其需要考虑的问题。虽然一些城乡社区借助现代信息技术开展智能社区建设，以推进社区服务智能化、专业化和精细化，但仍有部分基层干部对网络运用所带来的治理结构、治理内容和治理方式的变化缺乏充分的心理准备和知识、技能与人员储备。因此，他们尽管意识到信息社会所带来的各种新变化和新挑战，但受限于自治能力的不足，只能沿用传统的治理理念和模式去处理所遇到的问题。

由此看来，如何提升基层自治能力成为治理重心有效下移的关键。在这个过程中，培育自治组织、提升自治能力是推进基层治理能力现代化的重要环节。在具体实践中，部分地区已经着眼于本地需求与资源，围绕激发自治.活力、培育自治组织、创新自治德治法治相结合的方式进行了一系列的探索和尝试，建立起不同的城乡社区治理模式。基于此，湖北社会治理体系研究中心、湖北省社会科学院社会学所在推进“社会治理双基工程”第三期工作中，选取了孝感市陡岗镇袁湖村、宜昌市秭归县茅坪镇陈家坝村和鄂州市峒山村为样本点，进行了为期一年多的实证跟踪研究，并从不同角度深入探索其在社会治理实践中所折射出来的基本经验和规律。袁湖村从尊重村民自主性、提高其自治效能感着手，创造性地提出“1+X” 民主管理模式，将自治单位下移至自然垮和村小组，从而实现了乡村治理中村民从村治旁观者到积极参与者、干群关系从紧张到信任、村治效能从低效到高效的三大转变。家坝村基于“幸福村落”创建活动而形成的乡村自治模式通过在全村建立“双线三级”的村治组织体系、开展公益创投项目、推进“积分制”量化管理、成立内生型村民社团等举措，不仅在乡村内部建立起公共参与激励机制，而且减少了乡村发展的对外依赖性，体现出不同以往的农村治理新思路。峒山村则积极探索城乡融合发展的乡村振兴之路，对城乡融合中的城乡关系重塑、城乡体制机制创新、产业体系建立以及基础设施和公共服务体系建设进行了探讨。

“双基工程”已经走过三个年头，第四辑著作仍将继续秉承前三辑所提之基本观点和原则：在研究理念上，“坚持共性个性的统一，通过系统、全面和深入的个性积累，揭示共性”。在研究对象上，“坚持突出具有一般性特征的对象研究，关注全面指导意义，强调共性主体原则，避免一叶障目；坚持突出具有特别性特征的对象研究，做到分类指导，因地制宜，增强社会实践的指导性；坚持突出具有典型性的对象研究，提升理性成果，指导社会实践”。在研究内容上，“既注重研究对象的全面性，又注重其个别特殊性，更加突出特殊性。始终在总结分析、研究提升和指导工作的基础上，把每一个研究对象在社会治理实践中所体现的特殊性，尤其是所面临的重要问题的破解作为研究的重中之重”。在研究方法上，注重专题研究、追踪研究和开放研究相结合。“在问题导向的引导下，以解决好我国当前社会治理实践中所面临的突出问题为目的，按照轻重缓急、分类研究的原则，确定重点内容和领域，分阶段、分类别地集中力量展开专题研究。”

一微尘可观大千世界，一滴水可见日月天光。三年来，湖北省社会科学院社会学所“双基工程”课题组的青年学者们，在对社会样本进行麻雀剖析的基础上，对城乡社区治理研究的相关领域进行了持续而谨慎的探讨。其不足之处欢迎各专家学者和社会工作实践者们不吝赐教！

是为序。

2019年3月