三、文献综述
从比较法的角度看，“宏观调控”是中国一个本土化的概念，国外与之较为接近的概念是“宏观经济政策”，一般包括产业政策、经济计划、财政政策、金融政策等。一方面，不同类型的市场经济国家对上述手段的运用有不同的偏好；另一方面，国外往往将宏观经济政策分散在具体的政府行为之中，而不是集中在统一的主题下讨论，所以严格地讲，宏观调控与宏观经济政策尚不属于完全等同的概念。国内法学界对“宏观调控”的研究，始于20世纪80年代初期，彼时我国正处于由计划经济体制向有计划的商品经济体制转型的过程中。[1]早期相关研究主要集中于经济计划、国家预算和价格等具体立法的建议方面。[2]其基本背景是，伴随着国家层面对法制建设的重视和加强，我们相应地认识到对国家干预经济的行为应当予以制度化、法制化，但似乎尚未有意识地从弥补市场机制不足的角度来认识宏观调控。直到20世纪90年代左右，法学界开始从构造宏观经济机制的角度明确地提出了宏观调控的概念，并指出加强宏观调控并非是要走回到高度集中的计划经济体制的老路上去，而是克服市场调节内在缺陷的必要之举。[3]1993年我国修改宪法，正式将“国家加强经济立法，完善宏观调控”写入宪法文本，此举进一步推动了宏观调控的学术研究。
然而，由于我国宪法学研究贫弱，加上在此之前经济法学界已经对经济立法和宏观调控的研究成功“抢滩”，特别是2001年全国人大常委会的工作报告将“国家宏观调控……方面的法律”纳入“经济法”的范畴，[4]所以宏观调控条款入宪并没有引起宪法学界足够的关注，却成为经济法学发展的“催化剂”。经济法学界对宏观调控基本理论和宏观调控具体法律制度的研究倾注了极大的热情和精力，并且产出了丰硕的研究成果。有研究者就将1993年修宪作为梳理经济法学界有关宏观调控学术研究史的一道分水岭，并指出宏观调控的法学研究自此进入了高速发展期。[5]本研究以宪法上宏观调控条款为研究对象，着重探讨其运行中的问题。由于直接相关的宪法学研究成果极为鲜见，而经济法学界有关宏观调控的研究是以宪法上宏观调控条款为依据的，所以在一定程度上可以代表当前法学界对宪法上宏观调控条款的总体认识水平，可以成为我们进一步认识和研究宪法上宏观调控条款的基础和前提。有鉴于此，本研究综述主要以经济法学领域的宏观调控研究成果为中心。
（一）关于宏观调控权的根源问题
经济法学界关于宏观调控权本源问题的探讨，主要有以下几种不同观点：一是所有权说，其从权力背后的物质基础出发，认为国家宏观调控权根植于国家所有权。二是管理权说，其从国家职能的角度出发，认为宏观调控权源自国家对社会经济的管理职能。三是“立法—行政”说，其从权力的基本形态出发，认为宏观调控权是一项由立法机关和行政机关共同享有的与立法权、行政权并行的独立权力。[6]四是社会认同说，其以权力的合法性为基点，认为宏观调控权的合法性在形式上表现为相关法律的规定，在更深的实质上，其合法性还源于经济、社会等领域中市场主体或社会公众的认同，其在根本上属于人民的权力。[7]五是经济合理（法）性说，其从市场经济的缺陷和失灵推导出政府干预经济的正当性，即经济上的合理（法）性，并将其视为宏观调控权的根源所在。[8]六是宏观经济利益说，其认为宏观调控在很多方面并非纯粹追求经济合理性，将经济合理性作为宏观调控的根源，容易误导宏观调控实践；同时，其从权力与利益的密切关系出发，认为宏观调控权是权衡、确认、保障宏观经济利益分配关系之力，故而其根源于宏观经济利益。[9]
（二）关于宏观调控权的界定问题
首先，一般意义上的宏观调控涵盖各种领域中从总体和全局对事物发展和变化所进行的调节和控制。但是，经济学和经济法学中讨论的宏观调控是上述概念的下位概念，仅指国家为了实现经济总量的大致平衡，而对国民经济总体活动进行的调节和控制。换而言之，其仅指经济领域的宏观调控，即宏观经济调控。[10]
其次，经济领域的宏观调控概念出自经济学，但是经济学界对宏观调控概念并没有达成基本共识。有研究者认为，宏观调控仅指运用货币政策和财政政策调节总需求。[11]也有研究者认为，宏观调控既调整总需求，也调整总供给；既使用经济政策，也使用行政措施。[12]还有研究者进一步将国民经济结构以及诸如证券市场、房地产市场等局部供给和局部需求纳入宏观调控的范围。[13]更有研究者认为，经济学上的宏观调控就是指国家干预，包括国家为弥补市场机制自身的缺陷，促进国民经济协调与稳定，而采取的全部干预措施。[14]
再次，经济法学界对经济法学上的宏观调控概念与经济学上的宏观调控概念的异同有不同的理解。有研究者认为宏观调控概念在经济学和经济法学上应当是同一的；两者在内涵和外延上是一致的，均是对经济总量的失衡、失调、无序以及排斥等状态进行调节和控制。[15]有研究者则认为两者存在较大的区别：后者包括“本真”意义上的通过市场和国家进行的宏观调控与“通称”意义上的国家实施的微观调节和宏观调控；而前者仅指其中的由国家实施的宏观调控。后者是指政府为弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种措施，包括市场规制措施；而前者所言之宏观调控则与市场规制并列处之。此外，法学界出于研究行为的学术传统，将不属于经济学上宏观调控对象的产业规划也纳入其中。[16]有研究者提出了调和论，认为宏观调控是经济学而非法学和经济法学原创，故应尊重经济学的分析框架，将“宏观”性及其对各相关主体作用的间接性视为宏观调控的基本内涵；同时，又不应当拘泥于经济学的某种观点或者理论而非议宏观调控实践，必须认可宏观调控实践与通俗认识的合理性，把宏观调控界定为虽不直接作用于微观市场主体，但足以引导、影响其行为的各种政策、措施、制度等。[17]
（三）关于宏观调控权的性质问题
学界对宏观调控权的性质问题，主要有三种观点：一是权力论。该观点处于通说地位，主要认为在人类社会发展到特定阶段以后，国家调节与控制经济运行的经济职能成为客观需要，宏观调控权则是国家履行这种经济职能的具体形式，是国家权力的组成部分或者一种特殊的权力。[18]二是权利论。该观点对通说提出质疑，认为在法治化的时代背景下，将宏观调控权单纯理解为一种国家权力，既无法与行政权划清界限，也容易失去对宏观调控的规范和控制，故主张将宏观调控权力予以权利化，通过权利与义务相对应的逻辑机制，来控制权力对市场的扩张性干预，以实现宏观调控法治化。[19]三是权力—权利合一论。该观点认为宏观调控权是立法权、行政权和司法权之外的第四种新型的权力形态，其既不完全是一种公权，也不完全是一种私权，而是兼具公权和私权的双重属性；其法律属性具有模糊性，既是权力又是权利。[20]
进而言之，对宏观调控权究竟属于何种类型的国家权力，学界又有不同的看法：一是立法权说。该说认为宏观调控权实质上属于立法权或者从属于立法权。[21]二是行政权说。该说认为宏观调控权属于经济行政权。[22]有研究者进一步认为宏观调控不是国家行为，而是一种特殊的抽象行政行为。[23]三是立法—行政权说。其主张宏观调控权应当属于一项综合性的经济权力，包括立法权和行政权。[24]四是新型权力说。有研究者认为宏观调控权是一种新型国家经济权力，包含了行政权的成分，其不等同于行政权但与行政权也并非截然分离；[25]有研究者认为较之于传统行政权，宏观调控权是一种独立的、新型的权力，并非是行政权不断膨胀的结果；[26]有研究者认为宏观调控权是一种国家行为；[27]有研究者认为宏观调控权是国家基于经济职能的一种经济性国家行为；[28]有研究者认为宏观调控权是现有国家权力形态（立法权、行政权、司法权）之外的“第四种权力形态”。[29]
此外，关于作为一种权力的宏观调控权是否具有强制性，学界有三种不同的观点：一是否定论，认为宏观调控权对被调控主体只具有指导性、间接性，而不具有强制性，这属于学界的通说。二是肯定论，坚持认为宏观调控权具有强制性，只是这种强制性是仅仅针对宏观调控的相关执行主体而言的，对被调控主体则不具有强制性。[30]三是折中论，认为宏观调控中的经济手段不具有强制性，仅具有诱导性，而行政手段则具有强制性，故而宏观调控具有准约束性。[31]
（四）关于宏观调控权的内容和形式问题
对于宏观调控权自身内容问题，目前学界的共识度比较高，普遍认为宏观调控权是一种由一系列经济职权构成的、综合性的“权力束”。至于到底包括哪些具体职权则有一定分歧：一是认为包括宏观调控决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权；[32]二是认为包括宏观经济决策权、宏观经济协调权、宏观经济管理权、宏观经济运行监督权；[33]三是认为包括宏观经济决策权、宏观经济协调权、宏观经济管理权、宏观经济引导权、宏观经济限制权、宏观经济监督权；[34]四是认为宏观调控行为是一项决策行为，不包括调控主体自身及其下级组织的具体执行行为。[35]
对宏观调控权运行的形式问题，学界的看法不一。将经济手段、行政手段和法律手段并列的提法曾一度成为通说。[36]但随着法治建设的推进，法学界对上述提法提出了质疑。有研究者认为一般情况下三种手段各自发挥作用，但在一定条件下经济手段、行政手段可以转化为法律手段。[37]有研究者认为不能把经济手段、行政手段和法律手段割裂开来甚至对立起来。在法治国家中，重要的经济手段和行政手段往往都会采取法律的形式，但也不排除未采取法律形式的经济手段和行政手段。[38]有研究者认为按照法治精神，经济手段、行政手段应当法治化，必须经过法律的授权或者认可，按照法律的程序决策和实施，即行政手段和经济手段是包容在法律手段之中的，法律手段因此处于一个相对高的层次。[39]
（五）关于宏观调控权的法律控制问题(https://www.daowen.com)
首先，关于宏观调控权法律控制的必要性。学界的观点基本一致，认为宏观调控的法治化既是完善宏观调控的必然要求，也是市场经济是法治经济这一命题的题中之义，更是法治国家建设的重要任务之一。[40]同时，有研究者认为宏观调控权的法治化，不但要确保宏观调控权来源的合法性，即宏观调控权要有实体依据，还要对宏观调控权运行中的各种手段进行程序性规范，确保宏观调控权理性运作。[41]有研究者认为应当明确宏观调控主体的职责，划定宏观调控的范围，规定宏观调控的方法，规范宏观调控的行为，完善宏观调控的程序，确定宏观调控的责任。[42]
其次，关于宏观调控权法律控制的具体标准。有研究者认为宏观调控是一种裁量性的相机决策行为，既需要赋权又需要防止偏离理性，故而其法治化的支点在于，通过合理性实现宏观调控赋权与控权之间的平衡。[43]更多研究者将法律控制宏观调控的标准归纳为合法性。对于这种合法性，有研究者认为不仅指要符合法律上的具体规定，更需要满足经济与社会等领域的合法性，获得市场主体或者社会公众的认同。[44]有研究者认为，这种公众认同除了要合乎法律规定外，还包括要符合政治观、经济发展观、伦理价值观和社会文化观等很多其他方面，公众评判宏观调控合法性的具体标准包括：以人为本、依法用权、权为民所用、践行经济公平、务实惠民等。[45]当然，有研究者指出，除源自法律的形式合法性之外，仅认为宏观调控权深层次的合法性来自经济与社会等领域的合法性，以及市场主体或者社会公众的主观认同是远远不够的。[46]
再次，关于实现宏观调控权法律控制的具体路径。作为经济法学界的一项共识，制定宏观调控基本法的主张已经提出多年。有研究者指出应当建立健全宏观调控法制，确立合理调控原则，并进一步细化为具体的法律规则；建立健全协商民主的程序规则，以使宏观调控彰显公共理性；针对宏观调控设计专门的诉讼规则，方便其接受司法审查。[47]有研究者进一步指出宏观调控的法律控制应当沿着以下三条路径展开：一是通过法律确认社会主体的经济权利；二是通过法律保障社会民众的经济权利；三是通过法律分解国家的宏观调控权。其中，第三条路径应当成为宏观调控权法律控制的主要途径。[48]
（六）关于宏观调控权的配置问题
首先，在宏观调控权的纵向配置上，学界的观点主要分为三种：一是中央垄断说。有研究者认为宏观调控是国家站在全社会的整体立场上，对宏观经济所进行的调节和控制，因此宏观调控的主体应当是国家，并且应当是国家的最高政权机构，即中央政府而不是基层的政权机构，否则就与“宏观”本意不符。[49]二是中央与地方共享说。有研究者认为我国经济的发展、社会的进步以及制度的创新，很多受益于中央与地方、地方与地方之间的竞争，故而宏观调控权的配置必须尊重地方自主权，坚持“剩余权力归地方”原则，承认地方政府享有必要的调控权，在其管辖范围内调控关涉整体国民经济的事务。[50]有研究者认为宏观调控决策权必须集中于中央国家机关，而宏观调控执行权则可以由中央政府和省级政府共同分享。[51]宏观调控监督权在程序方面可以由中央和地方分别行使，但在实体方面则仅限中央国家机关行使。[52]三是复合主体说。有研究者认为宏观调控权除在中央和地方政府之间进行分配之外，也应当赋予独立于政府和市场主体且为政府与市场中介的社会中间组织，如政策性银行、国有资产投资机构等。[53]当然，有研究者对此持否定态度，认为所谓社会中间组织的属性本就值得怀疑，且其实际上应该是受调控主体而非调控主体。[54]
其次，在宏观调控权的横向配置上，学界对宏观调控权应当在横向上分工的认识基本一致，但是对具体如何分工则有不同观点。一般认为应当由全国人大及其常委会行使宏观调控决策权，由国务院行使宏观调控执行权，由全国人大及其常委会行使宏观调控监督权。[55]有研究者则认为全国人大及其常委会和国务院及其职能部门享有宏观调控决策权，国务院及其职能部门享有宏观调控执行权，全国人大常委会承担宏观调控监督权。[56]有研究者认为宏观调控决策权应当由国务院垄断，并且实质意义上的宏观调控决策制定权及执行权应当由国务院的经济管理部门行使。[57]有研究者从不同的宏观调控手段出发，认为运用财政、税收、计划手段调控的权力应由代议机关行使，运用货币、外汇买卖手段来调控的权力应由中央政府所属或独立的中央银行享有。[58]此外，有研究者认为最高人民法院可以通过司法解释和司法审查的方式介入宏观调控。[59]有研究者则认为司法权和宏观调控权在属性特征上存在根本性的差异，从而否认最高人民法院享有宏观调控权。[60]
针对宏观调控权这种横向的分工可能造成的矛盾和分歧，有研究者认为宏观调控必须以有效分权和制度化协调为基础，而分权和独立是首要的，故无须建立一个更高层次的机关来统一行使宏观调控权。[61]有研究者则认为这种横向分工是导致中央各部门之间在宏观调控过程中各自为政的原因所在，因此需要借鉴国外的做法，建立跨部门的宏观调控机制，可以由国务院设立诸如国民经济宏观调控委员会之类的常设机构。[62]
（七）关于宏观调控行为的可诉性问题
对于宏观调控行为是否可诉，学界有两种对立的观点。一是肯定论。有研究者认为宏观调控行为不属于国家行为，其经济性强于政治性，按照现代法治精神，其应当具有可诉性，这是宏观调控法治化的题中之义。[63]有研究者进一步提出可以通过制度改革，探索建立诸如公益诉讼制度等方案，以克服宏观调控可诉性存在的现实障碍。[64]二是否定论。有研究者认为宏观调控行为属于国家行为、决策行为和政治行为，故而是不可诉的。[65]有研究者认为宏观调控行为不可诉是一种“司法克制主义”，即法院不应当审查宏观调控行为，也不应当追究宏观调控主体的法律责任；宏观调控行为的可诉性是一个伪命题，宏观调控法无法解决责任归属问题，而需要依赖诸如政治等其他领域的支持。[66]
此外，有研究者提出了折中意见，认为宏观调控行为的可诉性问题不能一概而论，而需要具体问题具体分析：以是否关乎公共资金为标准，就计划、财政、税收、金融等分别探讨可诉性；区分纯粹宏观调控行为和非纯粹宏观调控行为，分别探讨各自的可诉性；等等。[67]有研究者认为宏观调控行为可诉性的争议主要集中在宏观调控决策行为上，而宏观调控执行行为可以依据行政诉讼法提起诉讼则是毫无争议的。[68]
（八）关于宏观调控主体的法律责任问题
首先，关于违法宏观调控法律责任的形式问题。有研究者认为宏观调控的违法责任包括民事责任、行政责任和刑事责任，并且在有严重违法或者重大失误时，还要承担政治责任或者违宪责任。[69]有研究者认为宏观调控的法律责任包括传统责任与新型责任。前者实行综合制，以行政责任为主，辅之以民事责任及刑事责任；后者类型未定，比如“专业不名誉”责任、制裁以及减少、停止、追回拨款等。[70]有研究者认为宏观调控行为往往表现为抽象行政行为，故其法律责任形式应当是行政处分以及行政、宪法层面的引咎辞职或者弹劾。[71]
其次，关于宏观调控法律责任的归责原则问题。有研究者认为应当以违法归责原则为主，过错责任原则为辅。一般情况下归责要件包括：责任主体、违法行为、有损害事实、行为人主观存在过错、违法行为与损害事实之间有因果关系。[72]有研究者认为宏观调控法律责任包括两类责任：决策主体的法律责任和执行主体的法律责任。前者要求责任主体有主观上的过错（故意或者过失），但不要求有实际的损害后果；后者不要求责任主体主观上有过错，也不要求有实际的损害后果；两者实际上均为程序违法责任。[73]
再次，关于宏观调控法律责任的落实和追究问题。有研究者指出应当建立特殊诉讼制度、违宪审查制度以及宏观调控决策复议制度。[74]有研究者指出，对违法宏观调控行为的监督不能过分依赖权力机关和宏观调控主体，应当建立以司法追究为主体、权力机关和行政机关追究为补充的监督机制。[75]
综上所述，已有的研究成果将宏观调控这个课题全面引入法学研究领域，拓宽了法学疆域，丰富了法学理论，特别是为经济法学这门学科的创立和发展提供了理论资源。与此同时，积极关注国家法制建设，推动了一大批宏观调控相关立法的出台，加速了我国政府经济职能转变的进程，推动了社会主义市场经济体制的建立和健全。但不可否认的是，既有研究成果仍然存在着进一步提升的空间。不少理论问题仍然存在很大的分歧，难以达成基本的共识。从上述八个方面的综述不难看出，几乎每个问题都是歧见丛生，而且很多都是针锋相对的。理论上存在的这些争议很大程度上降低了其对宏观调控实践的指导作用以及回应能力，从而造成很多宏观调控行为遭到社会各界的质疑和诟病。其中，一个重要的原因就是，我们对宪法上的宏观调控条款重视不够、研究不足，没能充分挖掘出其宪法价值，从而导致既有的研究缺乏足够的宪法理论的支撑，失去了源头活水。因此，从权利保障和权力控制的角度切入，研究宪法上宏观调控条款的运行就显得十分必要了。