宏观调控权属于“权力束”
在明确了宏观调控属于国家职能，具有公共权力属性之后，鉴于公共权力有着不同的分类，接下来的问题就是，宏观调控权究竟属于什么性质的权力？这个问题相当重要，正如前文绪论中文献综述部分之“（七）关于宏观调控行为的可诉性问题”中所展示的，人们对宏观调控行为的可诉性聚讼纷纭，其中一个重要原因也是人们对宏观调控权法律属性的认识不统一。
（一）国家行为说归谬
有研究者认为宏观调控属于一种国家行为，因为宏观调控行为涉及国家重大利益，具有很强的政治性，完全可以根据经济法现象的新特点，运用国家行为的理论框架对这一传统部门法所没有的新内容进行研究分析。[30]在我国，国家行为属于一个法律概念，行政诉讼法、香港基本法、澳门基本法等三部立法中就有该概念。[31]但是，国家行为的具体内涵素来不够明确，既有立法中一般采用“国防、外交等国家行为”这一列举的方式来表述。一般而言，此处的“等”应该理解为等外之“等”，即除了国防和外交之外，还有其他类型的国家行为。[32]那么，宏观调控行为是否可以据此被纳入国家行为的范畴呢？
其实，从国家行为的法理看，我国的“国家行为”与法国及日本的“统治行为”、美国的“政治问题”一样，主要是为了解决法院在某些高度政治化问题上判断能力欠缺的问题，因为这些高度政治化的问题缺乏明确的宪法和法律的规定，须仰仗法官的自由裁量，从而容易导致法院陷入政治漩涡，失却中立性和权威性。从我国的立法例看，有关国家行为的法条均是涉及法院受案范围的规定。综上所述，高度政治化是一个弹性很强的标准，据此判断一个行为是否属于国家行为实属不易，必须借助其他方法来完成这一任务。
创设国家行为这个概念的基本初衷在于，将某些行为排除出法院审查范围。据此，在国家行为概念不够清晰的情况下，我们可以运用反证法来推导特定行为是否属于国家行为。倘若某一行为明显不应当被排除司法审查，则其自然不应当属于国家行为。而前文的论证表明，宏观调控是现代市场经济的必然产物或要求，而市场经济是法治经济，宏观调控必须是法治化的调控，德国和美国就分别于1967年和1978年制定了《经济稳定与增长促进法》和《充分就业和平衡增长法》来规范国家的宏观调控行为。由此可见，宏观调控的法律性远远强于政治性，接受司法审查具有可行性和必要性，故而不能将其纳入国家行为的范畴，否则“无异于使我国宏观调控的‘非法性’获得了一把‘尚方宝剑’”[33]，从而使得宏观调控权成为国家任意干预经济的切入口，这与市场经济体制改革的整体趋势背道而驰。既然不能将宏观调控权视作一种国家行为，那么其究竟属于一种什么性质的公共权力呢？
（二）宏观调控是经济立法的内容之一
纵观我国宪法第15条第2款之表述，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，并没有指明宏观调控权的性质，而这又是我们研究该条款必须回答的问题。对该条款有以下几种认识：一种理解是，该条款是一个递进式的单层结构，即核心是完善宏观调控，而国家加强经济立法是完善宏观调控的途径，故其规范内涵是国家通过加强经济立法的方式来完善宏观调控。另一种理解是，该条款属于一个双层结构，即国家加强经济立法和完善宏观调控是并列的。对于两者之间的关系又有两种不同的解释：一是，国家干预经济的基本方式是经济立法，宏观调控是经济立法的内容之一，“本款包括两层含义。第一，市场经济是法制经济，因此，必须加强经济立法，以引导、规范和保障市场经济的运行……第二，市场经济不是自由经济，因此，在发展市场经济的过程中，还要逐步完善国家宏观调控手段”[34]。二是，经济立法和宏观调控均是国家干预经济的方式，“国家管理经济活动的最基本方式是宏观调控或通过立法供给市场经济所需的基本规则”[35]。从文义解释的角度看，上述理解均是成立的。但是，规则的内涵必须是单义性的，否则无法指导行为，那我们当如何取舍呢？
由于该条款是一条修正案，故原先的条款是理解该条款的一个基点，而原条款的内容是“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”。这一条款承接原先第1款的计划经济规定，明确国家在计划经济体制下干预经济的方式。那么，宏观调控条款相应地也是承接现行第1款的市场经济规定，明确国家在市场经济体制下干预经济的方式。以此为据，我们可以作如下推理：首先，在市场经济体制下，国家干预经济必须是法治化的，这是一项基本原则。其次，在计划经济体制下政府对经济活动具体而微地全面干预和传统经济自由主义中政府对经济活动袖手旁观这两个极端之间，现代市场经济要求国家对经济干预采取的是折中的宏观调控方式。这是现代市场经济特别是我国这种向市场经济转型过渡经济的关键所在。据此，上述条款的逻辑结构可以分解为，在明确国家干预经济的法治化原则的基础上，再重点突出宏观调控。综上所述，宏观调控当然是需要通过经济立法的形式来完善的，所以上述第二种认识的第二种解释是应当排除的。(https://www.daowen.com)
接下来，在第一种认识和第二种认识的第一种解释之间，应当如何选择呢？我们说国家干预经济的方式有很多种，比如微观规制、宏观调控等。显然，按照市场经济的本质要求，所有的干预方式都必须法治化。那么，上述条款的基本逻辑就应当是，国家应当通过加强经济立法来规范其对经济活动的干预。特别是，由于我国正从计划经济转变为市场经济，一方面容易出现矫枉过正，实行绝对化的经济自由，而这已经被市场经济先发国家所证伪，故应当接受国家的适当干预。另一方面，既然要实行市场经济，那么国家对经济的干预就不应当是全面的和任意的，进而宏观调控应当成为我国干预经济的主要形式。因此，我国经济体制改革中需要特别强调宏观调控。当然，国家经济立法规范的不仅仅是宏观调控，还包括第15条第3款规定的微观规制职能。所以，上述第二种认识的第一种解释是比较妥当的。
（三）宏观调控权包含立法和行政
就该条款中的“国家”而言，一方面是作为与市场相对应的身份而提出的，表明国家在市场之外对市场经济活动进行宏观调控是具有合宪性的。另一方面是表明国家是宏观调控权的行使主体，但国家毕竟是一个抽象的概念，其最终要以实际的国家组织机构来承担相关的实际功能。那么，立法、执法、监察、司法四大类主体是否都可以成为宏观调控权的主体呢？换而言之，宏观调控权究竟属于立法权、行政权、监察权还是司法权，抑或是几种兼而有之呢？
我们首先可以排除宏观调控权的监察权属性。宏观调控权是国家对市场主体经济活动的一种权力作用，而监察权则是对所有行使公权力的公职人员的一种权力作用。从权力作用的目的看，前者是为了实现经济总量之平衡，后者是为了保障公权力之公共性和合法性。从权力作用的对象看，前者是市场主体，后者则是公职人员。从权力作用的方式看，前者是间接影响，后者则是直接影响。从权力作用的效力上看，前者对市场主体不具有强制性，仅对作为宏观调控主体之一的执行主体具有强制性，后者对公职人员则具有强制性。综上所述，宏观调控权与监察权迥然有别，不可等同视之。同时，为后文的写作论证的便宜，笔者在此统一作以下交代：鉴于监察权是2018年通过的宪法修正案新确定的国家权力类型，其与宏观调控权又有显著区别，故后文的讨论中不再将其纳入讨论范围。
接下来，我们再来分析宏观调控权是否属于司法权。显而易见，宏观调控权属于一种积极主动的权力，而司法权在本质上属于一种消极被动的权力，两者在本质上是不一致的，故而宏观调控权当不属于司法权。有研究者从①经济系统在社会生活中的重要性日益突出，②司法能动主义，③司法保障个体权利之功能，客观上会对宏观调控产生影响，且宏观调控需要司法运作才能得以实现，④权力需要制约等四个方面，论证了最高法院能以被动消极的角色介入宏观调控。[36]但是，笔者认为该观点值得商榷：首先，即使该论者也承认司法权具有被动性和消极性，而这与宏观调控的主动性和积极性显然悖逆。其次，虽然其强调司法能动主义支持司法可以介入社会公共决策中，但是这并不意味着司法权就必然能够介入所有公共决策过程，比如宏观调控决策，更不意味着最高法院具备了宏观调控主体的地位，甚至司法能动主义本身也是颇有争议的命题[37]。最后，虽然法院对宏观调控个案的处理结果，可能在客观上表现出与国家特定宏观调控政策的一致性，但是这必须以特定案件中具体的权利和义务关系为基本前提，更何况部分宏观调控行为有可能不为司法机关的裁判所认可；同时，虽然法院可能受到国家整体宏观调控的影响，而在司法政策上有所取舍或者倾向，但并不能偏离既有的法律，否则，就有司法恣意之嫌，进而有悖于法的安定性。因此，充其量只能认为法院的司法政策和裁判结果，在客观上会加强或者削弱国家宏观调控的效果，但不能将法院视为宏观调控的主体，亦即宏观调控权不属于司法权。
同时，前文论证过我国宪法上宏观调控条款属于基本国策条款，其规范效力主要是宪法委托，即授权国家进行有关宏观调控的立法，以规范国家的宏观调控权。按照我国立法权的分配体制，中央层面的全国人大及其常委会、国务院及其组成部门均可以立法。其中，后者所立之法的属性可以说明宏观调控权的法律属性。根据我国宪法第89条对国务院的授权规定，后者有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。就国务院行政立法权的性质而言，该条款中的“根据宪法和法律”的具体内涵是对其进行正确判断的关键所在。对此，学界有两种不同理解：一种是“职权说”，即行政机关除了根据宪法、法律制定行政法规或规章外，在不同宪法、法律和法规相抵触的前提下，在法律赋予的职权范围内，根据实际需要，也可以制定行政法规或规章。另一种是“依据说”，即行政机关制定行政法规或规章，应当有宪法和法律对制定相关行政法规和规章的直接根据和具体授权。其实，我国宪法规定的国务院前述行政立法权是实现行政管理职权的方式和途径，每一项行政管理职权都可以通过制定行政法规来实现管理目标，制定行政法规并非一项独立的行政管理职权，其必须和具体的管理职权结合起来发挥其功能。因此，“职权说”其实是混淆了行政权和立法权的内在界限，行政权在本质上属于执行权，立法权是其依据，前者从属于后者。倘若坚持“职权说”，那么我国宪法第89条规定的国务院所拥有的行政管理职权，将全部都可以由国务院制定的行政法规作为行为的依据，这样执行性的行政立法权完全可能架空国家权力机关的立法权，诸如法律保留等基本原则将会全面落空。就宏观调控而言，国务院及其部门虽然可以通过制定行政法规或者规章的方式来进行规范，但是根据行政立法的基本属性，有关宏观调控的行政立法只能是执行性立法，即必须有相关高位阶的立法作为其基本依据。那么，我们能不能就此认为宏观调控权只属于立法权呢？[38]
笔者认为答案是否定的。近现代以来，旨在监督和制约权力而提出的权力分立或者分工理念已经深入人心，实践中通常的做法是将国家权力分为立法权、行政权与司法权。[39]进而，在认定某项公共权力的属性时，我们会自觉或者不自觉地将其纳入传统“三权”分析框架，这是既有研究对宏观调控法律属性认识歧见丛生的根本原因。[40]按照一般的逻辑，国家特定职能的需求产生以后，需要赋之以必要的公共权力作为支撑和保障，我们一般冠之以某某权。这尚且是整体上的一个称谓，该权的实际运作需要进一步分配到不同的国家机关。首先，需要立法机关行使立法权来提供法律依据；其次，需要行政机关具体来执行；最后，需要司法机关判断行政机关的执行是否合法。
由此可见，传统“三权”分析框架主要是出于规范特定权力运作的目的，而将其在不同主体之间进行适当的分工。多数权力往往都需要立法机关和行政机关的主动参与；而特定权力本身则是根据国家职能而产生的，是以内容为导向的，故而不能简单地认定其为传统“三权”之中的哪一权，宏观调控权亦然。回到宪法上的宏观调控条款，该条款属于宪法委托，即要求立法机关通过立法来规范宏观调控。其中，既涉及立法机关运用立法权对宏观调控权的运行予以设定，也涉及行政机关获得授权之后的具体运行。因此，国家宏观调控职能背后的国家宏观调控权是一个“权力束”，以立法权和行政权的形式一并呈现出来，不能认为宏观调控权仅是立法权或者仅是行政权。进而，不能笼统地讨论宏观调控权的可诉性，因为不同国家机关的行为的可诉性是不同的。