我国处理中央与地方关系的准则

长期以来，虽然具体的表述有所不同，但是在我国单一制模式下处理中央和地方关系的原则，可以概括为充分发挥中央和地方积极性的“两个积极性原则”^[3]。这与我国按照民主集中制组建的单一制国家结构形式是高度契合的。然而，在主观上，正如谈民主集中制时，我们往往更多地强调集中而忽视民主一样，在具体落实“两个积极性原则”的过程中，我们往往更多地考虑中央的积极性，而忽略或者忽视地方的积极性，从而导致中央出台的法律和政策在地方常常得不到积极的贯彻和执行，这在很大程度上造成了中央权威的削弱。同时，在客观上，“两个积极性原则”并未具体化为明确的制度安排，而主要停留在依靠政治权力和信仰来维系的非法治化的层面上，其实际的行动逻辑成了中央单方启动、地方被动应对，从而导致在中央与地方关系的处理上，始终在进行或者权力集中或者权力分散的零和博弈，一直无法走出“一统就死、一放就乱”的恶性循环。中央和地方关系最终形成了这样一种局面，即“中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力……‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突”^[4]。可见，“两个积极性原则”对处理中央和地方关系的指导力是不容乐观的。

与此同时，从宪法和法律的具体文本看，我国宪法第57条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，第62条规定的全国人大的职权特别是“（十五）应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，显然涵盖了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第8条规定的县级以上地方各级人大的职权；^[5]同时，宪法第89条规定的中央人民政府国务院的十八项职权，基本上涵盖了宪法第107条以及《地方组织法》第59条所规定的地方人民政府的具体职权。^[6]这在很大程度上造成了中央和地方权限的重叠，无法为两者职权范围的划分提供确切的指引。那么，在我国现行法制对中央与地方职权划分模糊不清的现状之下，在相关立法修改完善之前，应当如何确定某一项特定的国家职权究竟属于中央还是地方呢？(https://www.daowen.com)

鉴于列举式的立法技术存在挂一漏万的不足，立法中一般会采用兜底条款以求周全。我国宪法第62条在规定全国人民代表大会职权时就采用了这一立法技术，在列举了授予全国人大的十四项职权之后，紧接着规定了兜底条款，即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这一兜底条款“显示了全国人民代表大会的全权性，同时也显示了全国人大是具有最高权威的人民代表机关”^[7]。相应的，全国人大常委会的兜底职权是“全国人民代表大会授予的其他职权”，国务院的兜底职权则是“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。由此可见，在中央与地方国家机关职权的划分中，中央占据高度的主动性。这一点在实践中最突出的表现就是，当中央与地方权限划分出现争议时，往往由中央作出最终裁定。^[8]

当然，现行宪法第62条的兜底条款在具体表述上，较之于先前三部宪法的兜底条款所表述的“认为应当由它行使的其他职权”有很大不同。修改之后的表述在很大程度上克服了之前表述可能带来的主观随意性，从而使得这一兜底条款的适用表现出一定的客观性，即全国人大在裁定中央和地方国家机关争议职权的归属时，应坚持“理论上从该项职权的性质和对全国人民代表大会是最高国家权力机关的性质判断，此项职权应当由它行使”^[9]。推而广之，对那些宪法与法律没有明确划分其归属的职权，必须根据该职权本身的功能和性质，并结合中央与地方国家机关的性质来具体确定其归属。