宪法实施的基本理论
从文本上看，我国宪法并没有对宪法实施的概念和路径作出直接的表述，故在具体讨论宏观调控条款的实施之前，我们有必要运用宪法学理论并结合我国宪制框架，对我国宪法实施的基本问题作一下简要的交代。
（一）宪法实施的概念
通观我国现行宪法文本，明确提及“宪法实施”这个概念的总共有四处，分别是：宪法序言规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；第62条将“监督宪法的实施”规定为全国人民代表大会的职权；第67条规定的全国人民代表大会常务委员会的职权中包括“（一）解释宪法，监督宪法的实施……”；第76条第1款规定，“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。虽然上述法条中使用的“宪法的实施”“协助宪法和法律的实施”等语词并非与“宪法实施”完全一致，但是其表达的含义与宪法实施高度吻合。综上所述，可以认为宪法实施是我国宪法中一个明确的宪定概念。但是，我国宪法文本只是使用了宪法实施这个概念，并未对其作出明确的界定，以致各界对此认识不一，具体表述各异。[42]笔者认为，既然宪法实施属于法律实施之下位概念，那么借用后者的定义来对前者进行界定，相对而言更容易为各方所接受，即“宪法实施是相对宪法制定而言的概念，是把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制”[43]。
（二）宪法实施的路径
从前述宪法的序言观之，我国宪法实施的主体应当包括“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”。然而，1954年9月15日，刘少奇代表宪法起草委员会在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”[44]由于现行宪法是在1954年宪法的基础上修改制定的，因此其当然遵守1954年宪法的基本原则，包括宪法实施。上述关于宪法实施主体的表述足以表明，宪法实施并非对所有主体的要求都一般高，部分主体承担着特别责任。(https://www.daowen.com)
其实，上述差异的根源在于宪法实施的路径有别于普通法律。1982年11月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“宪法修改草案经过这次全国人民代表大会审议和正式通过以后，就要作为具有最大权威性和最高法律效力的国家根本大法，付诸实施了。它将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。《序言》总结建国以来制定和执行宪法的正反两方面的历史经验，明确指出：‘全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。’全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。”[45]据此，我国宪法实施的基本路径包括宪法遵守和宪法执行。其中，遵守宪法是执行宪法的前提和基础，执行宪法是在遵守宪法基础上的进一步发展。但是，遵守宪法与执行宪法又有所不同，遵守宪法是所有宪法关系主体的义务，具有普遍性；执行宪法通常由经过宪法授权的国家机关承担，具有宪定性。这样一来，部分宪法关系主体除了需要遵守宪法之外，还有执行宪法的职责。同时，仅就遵守宪法而言，重点在于强调执政党严格遵守宪法，强调国家机关及其工作人员，尤其是领导者严格遵守宪法，亦即这部分主体承担着特殊的责任。
宪法关系主体遵守宪法的行为较多被动性、服从性，而执行宪法则有较多主动性和可选择性。相较而言，前者一定程度上属于消极的宪法实施路径，“宪法遵守不是一种完全独立的宪法实施方式，因为任何宪法实施的活动（包括宪法执行）都必须遵守宪法”[46]；而后者当属宪法实施的重要路径。就宪法执行的具体方式而言，与我们通常将行政机关的活动视作法的执行（即行政执法）不同，这里的宪法执行主要是指，包括行政机关在内的相关国家机关直接运用宪法来处理具体事务的活动。当然，按照权力分工的一般理论，宪法执行又可以进一步分为：立法机关执行宪法、行政机关执行宪法和司法机关执行宪法。
所谓立法机关执行宪法，主要指全国人大及其常委会根据宪法来制定法律、决定重大问题和监督宪法实施的活动。立法权（包括对重大问题作出决定）是我国权力机关的重要职责，“宪法只能规定原则，规定最基本的问题，条文比较抽象一些，不能很具体，要贯彻实施宪法还必须通过根据宪法制定的法律”[47]。同时，最高国家权力机关还可以监督其他国家机关行为的合宪性，并以此倒逼其他国家机关正确实施宪法。此外，在进行上述活动过程中，全国人大及其常委会还需要以宪法为直接依据或者以宪法的精神来解释相关的法律。因此，立法机关执行宪法是一种重要的宪法实施路径。
所谓行政机关执行宪法，主要指行政机关依宪法与合宪法律的规定作出行政行为，包括制定行政法规、规章等。根据依法行政原则，行政机关一般依据立法而非直接依据宪法作出上述行为，故而行政机关执行宪法总体上属于间接的宪法实施。虽然诸如国家主席依据我国宪法第81条之规定代表国家进行国事活动等，属于直接依据宪法行事，但这主要是相关立法付诸阙如造成的，即可归结为法治不健全这一客观原因。此类情形在整体上并不占主流，且必将随着法律体系的不断完善而日益式微，故行政机关执行宪法属于一种补充性或辅助性的宪法实施路径。
所谓司法机关执行宪法，主要是指司法机关直接根据宪法作出司法裁判。学界对此有不同看法：有研究者主张通过宪法司法化来推动宪法实施，树立宪法权威。[48]有研究者则认为，宪法司法化与美国的“三权分立”体制是相适应的，但是我国一贯坚持的是民主集中制的人民代表大会制度。在此制度下，最高人民法院从属于全国人大，无权对全国人大及其常委会的立法行为进行审查。否则，它将会损害最高国家权力机关的尊严，与我国根本政治制度的原则相违背。[49]实际上，从运行逻辑上看，司法机关执行宪法，内在地要求法院有权解释宪法，但我国宪法明确将宪法的解释权授予了全国人大常委会。同时，还要求法院的这种解释要对一切国家机关具有约束力，其结果必然是法院凌驾于最高国家权力机关之上。因此，笔者认同后一观点，即司法机关执行宪法在我国既有宪制之下是行不通的。