程序之于权力的双重功能

程序的基本文义是程式与手续，其“关心的是作出决定时所采用的过程或步骤”^[2]。从行为学角度来看，人类的任何行为客观上都不可能一蹴而就，都必须经过一定的时空、按照一定的顺序、采取一定的方式，才能启动、进行、直至结束。为了提高行为过程的效率以及行为结果的合理化程度，人类对各种行为的程序进行总结、优化，并予以制度化，从而形成各类程序规范，以供行为主体参照遵循^[3]。其中，公共权力是人类从自然状态进入社会状态的必然产物，因为没有权力就没有政府，也没有公共政治生活。而权力在客观上通过人的行为来展示和实现，故而同样需要借助一定的程式和手续，即所谓权力程序。有研究者指出，程序对权力的功能在两个不同的向度上得以体现：一是在权力贯彻向度上展示和实现权力的功能；二是在权力目标向度上制约权力，以保障权力对象权利的功能。^[4]对不同时期的权力而言，程序的上述两种功能客观上都是同时存在的，只是各自的侧重点不同而已。总体而言，在人治社会里更多地强调程序在权力贯彻向度上的功能，在法治社会里更多地注重程序在权力目标向度上的功能。(https://www.daowen.com)

当然，上述程序对权力的两种功能侧重点的转变经历了一个长期的历史过程。在这个过程中伴随着两种不同程序价值观的交锋：一种是程序工具主义观念，即程序被认为仅仅是实现目标的一种手段和工具；另一种是程序双重价值观念，即认为程序除了上述工具价值之外，还具有独立存在的价值，比如有研究者认为现代程序具有对恣意的限制、理性选择的保证、“作茧自缚”的效应、反思性整合等价值^[5]。其中，后一种程序观念在交锋中逐步取得了主流地位，特别是随着自由资本主义的终结，单纯通过从实体上限制法律授予政府权力的“量”的方式来制约权力的理念和做法，已经成为明日黄花，相反客观上要求授予政府广泛的权力，比如宏观调控权。与此同时，权力应当受到制约仍然是法治社会孜孜以求的目标，此时“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”^[6]。因此，为应对日益膨胀的公共权力，通过法律程序从事前和事中对其运行进行监督和制约，成为规范权力的新路径和新选择，从而“将政府权力纳入具有理性化结构的程序之中，并运用程序制度来规制权力行使过程中的恣意和专断，是整个法治进程中人们一直不断努力的重心所在”^[7]。