宏观调控体系：计划（规划）、财政与货币
宏观调控体系主要是指宏观调控各种手段的组合，中共中央权威文献对此提及甚多，但是具体包括哪些手段则不够统一明确。从整体上看，主要有两种不同的表述方式。
（一）概括列举式——“三手段论”
这种方式就是概括列举各种性质的措施。类型化是人类在认识事物过程中的一种思维工具，体现了人类对事物认识的科学化程度。中共中央权威文献对我国宏观调控手段体系的这种表述方式一般是，先对各种措施从性质上进行分类，而后概括出几种不同的类型。如“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控”[44]；“逐步建立……经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”[45]；“逐步建立以国家计划为主要依据的经济、行政、法律手段综合配套的宏观调控体系和制度”[46]；“主要采取经济手段和法律手段，当然也辅之以必要的行政手段”[47]；“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系……政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济……宏观调控主要采取经济办法……”[48]；“主要运用经济、法律的手段，并辅之以必要的行政手段”[49]；“宏观调控主要运用经济手段和法律手段”[50]。从时间发展的纵向脉络来看，除了早期对宏观调控体系认识比较宽泛，额外提出了纪律和思想政治工作手段外，中共中央权威文献所提及的宏观调控手段的核心类型基本稳定，即经济、行政和法律手段，这也是经济学和法学界通常所言之“三手段论”[51]。然而，笔者认为，“三手段论”是一种不够科学的提法，应当予以废弃。具体理由如下：
首先，各界对经济、行政和法律手段的内涵和外延均缺乏基本的共识。虽然有关“三手段论”的提法由来已久，但是鲜有专门对三者各自定义和相互界限的系统讨论。如有研究者指出，“经济手段主要是指利率、汇率、信贷、税收、价格等手段，法律手段则是指制定和实施有关经济领域的法律、法规等”[52]，但对何谓行政手段却有意识地忽略或者无意识地忽视，也看不出其所言之经济手段和法律手段之间的区别，倘若经济领域的法律、法规中规定了利率、汇率等手段，那么其究竟属于经济手段还是法律手段尚有疑问。再如，有研究者阐释了上述三种手段的社会功能，我们从其论述中所能捕捉到的对三种手段的具体定位是，法律手段主要是指体现社会公正的立法，经济手段主要是指体现社会公平的税收、融资，行政手段主要是指实现社会正义的投资援助。[53]除了上述类似疑问之外，我们还很难从中看出作为经济手段的税收、融资与作为行政手段的投资援助之间的区分标准和自身异同。有研究者甚至否定了宏观调控体系中的法律手段，“宏观调控是不能用法律手段的……宏观调控政策当然是由政府的行政部门制定和执行的，在这个意义上它是行政手段”[54]。通常就逻辑关系而言，法律手段包括经济手段和非经济手段；行政手段包括经济手段和非经济手段；行政手段包括有法律依据和没有法律依据的手段；经济手段包括有法律依据和没有法律依据的手段。可见，经济、法律、行政手段的划分是根据不同的标准划分的结果，并且不能避免三者之间相互交叉重叠，而类型划分的标准应当具有同一性，以确保作为划分结果的子项之间不相容。综上所述，仅就形式而言，“三手段论”缺乏明确的划分标准，子项之间相容，有悖于基本的划分逻辑，故而不足取。
其次，从“三手段论”产生的社会背景看，它是法律工具主义的历史产物。彼时依法治国尚未成为我国治国理政的基本方式，法律至上的理念尚未确立；相反，法律的滞后性和易僵化等负面作用被过分地夸大。因此，法律充其量只被视为治国理政的方式之一，其必须与法律之外的其他灵活多变的手段结合运用。1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》中明确指出，“国家的宏观调控，包括采取经济的、法律的、行政的等手段”[55]。但是，在法治成为一种价值追求，成为治理国家的基本方略之后，权（力）自法出成为一项必须贯彻的基本原则。申言之，任何国家权力包括宏观调控权必须有法律的授权，并且需要在法律规定的范围内，按照法律规定的程序行使。当然，即使市场经济发达的资本主义国家也可能会在特定时期，以行政手段应对宏观经济运行中出现的危机，但这些行政手段一般只在特定时期才采用，而且必须征得议会的同意。由此可见，“没有脱离法律和法治化的经济手段、行政手段，更没有与宪法和法律相违背的经济手段、行政手段”[56]。因此，如果非要说法律是宏观调控的手段，也应当理解为是授予国家采取宏观调控手段的手段。特别是，当法治成为社会主义核心价值观和治国理政的基本方略时，将经济、法律和政治并称为三种手段的“三手段论”就益发不合时宜了。事实上，中共中央权威文献的相关表述也在不断地变化之中，从一开始将经济、法律、行政三种手段并列，发展到经济和法律手段为主、行政手段为辅，足以说明“三手段论”正日渐式微。一言以蔽之，任何宏观调控手段都必须是符合法律规定的手段，国家运用所谓经济手段、行政手段必须得到法律的授权，以法律授权的形式来获得正当性。起码从市场经济发展和法治建设进程的长远角度看，宏观调控手段应当法治化，经济手段和行政手段终将纳入到法律框架之中，从而成为法律手段。
此外，我们还必须纠正一种比较典型的错误认识[57]：只有法律意义上的宏观调控才是制度化的调控，才能维持其持续性，克服随意性，但这只具有应然意义；从实然的角度看，法治建设包括宏观调控的法治化不可能一蹴而就，故而有必要赋予国家必要的宏观调控“自由裁量权”，即适时运用法律之外的经济和行政手段进行宏观调控。笔者认为，以法治不健全而迁就权力法外运行的逻辑是站不住脚的。因为权力的法外运行是法治不健全的体现甚至症结所在，倘若认可上述逻辑，就会形成法治不健全与权力可以法外运行互为因果的局面，最终导致法治理想永远无法照进现实。同时，上述观点中有一个基本的认识误区，即将经济和行政手段视为自由裁量权。一般而言，所谓自由裁量权是追求因事制宜、因时制宜而给权力主体行使权力留有一定的选择空间，其和经济手段、行政手段之间不能画等号。退一步讲，即使两者之间能够等量齐观，经济手段、行政手段也必须在法律框架内运用，因为自由裁量权并非绝对的自由，其行使也必须符合法治原则。否则，由于“自由裁量权是行政权的核心”[58]，那么整个行政权岂非可以信马由缰？行政法治岂不是自欺欺人？有研究者结合国外宏观调控实践指出，虽然宏观调控具有高度的灵活性，但是诸如物价稳定、充分就业、经济增长、国际收支平衡等原则性目标是完全可以法定化的。[59]事实上，中共中央权威文献新近就特别强调要“依法调控和治理经济”[60]。因此，宏观调控的相机抉择特征并不是允许其法外运行的理由，其无论是在理论上还是实践中都是应当而且可以法定化的。(https://www.daowen.com)
（二）具体列举式
这种方式就是逐一列举指向明确的具体措施。如“国家计划是宏观调控的重要手段之一”[61]；“经济政策、经济杠杆和法律法规等手段日益发挥重要的作用……完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制”[62]；“完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用”[63]；“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系”[64]；“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”[65]；“做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系”[66]；“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”[67]；“完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性”[68]。据此，我国经济实践中所谓宏观调控体系主要由以下几类具体手段组成：①经济计划（规划）；②财政政策；③货币政策。其中，财政政策和货币政策为上一节所介绍的宏观经济学主张的宏观调控手段所涵盖，这里笔者重点介绍一下经济计划（规划）。
作为宏观调控手段的经济计划（规划）是指国民经济和社会发展计划（规划）。为指导全社会经济与社会发展，我国每个财政年度均会制定“国民经济和社会发展计划”；同时，每五年均要制定“国民经济和社会发展计划纲要”，并于2006年开始改“计划纲要”为“规划纲要”。从词源学角度讲，“计划”作为名词时，是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤；作为动词时，则是指制订计划。[69]规划作为名词时，是指比较全面的长远的发展计划；作为动词时，则是指制订规划。[70]由此观之，规划的概念是以计划作为基础来构建的，两者在本质上并无泾渭分明的区别。我们之所以要在规划中注入特定含义以区别于计划，主要是因为在长期的计划经济传统中，计划在实质内容上成为直接配置资源的手段，在具体范围上关涉具体而微的经济生活，在实际效力上则刚性有余而弹性不足，而这些在我国确立市场经济体制之后必须得到相应改变，以突出市场经济条件下宏观调控的全局性、指导性以及资源配置的辅助性。客观地讲，计划和规划在使用中的确存在一定的区别，但是学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解并无本质上的差别。[71]加之两者在中共中央权威文献和经济建设实践中仍然是并存的，所以，笔者采用经济计划（规划）的形式来表述作为宏观调控手段的计划，其主要是指为引导经济健康稳定发展，国家预先设定将来一定时期内宏观调控的目标和总体要求，并对所必需的方法、步骤和措施等进行的事先设计和安排。
根据这个定义，经济计划（规划）具有以下基本特征：一是其属于国家综合各种因素对宏观经济所作出的预测和安排，是一种主动的经济构建和积极的经济干预。二是其在宏观调控体系中处于中枢地位，是未来宏观经济发展的蓝图，也是制定财政政策和货币政策的主要依据，并与后两者共同构成宏观调控的完整体系。三是其在功能上可以防止政府对经济的随意干预，使政府在有目的、有计划、有步骤的状态下实施对经济的干预，这也与法律的预测功能相暗合。
从根本上来看，无论是计划经济体制，还是市场经济体制，抑或是所谓混合经济体制，经济计划（规划）在理论和实践中都是不可或缺的。因为经济本身是指“通过生产、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服务来有计划地满足人们需求的各种条件和措施的总和”[72]。尤其是在现代市场经济条件下，市场机制的不足必然引发总量失衡，国家通过调查国民经济的情况，掌握各种经济信息，对经济发展做出分析和预测，从而拟定一定时期的经济发展计划，指导市场主体的经济活动，从而减缓经济波动。在国外发达市场经济国家中，国家采用经济计划来调控经济的做法也比较普遍。诸如法国、日本、德国、韩国等市场经济国家都有着丰富的经济计划实践经验，并取得了积极的成效。[73]有研究者指出，“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性”[74]。需要特别指出的是，上述国家实行的经济计划都是以市场机制为前提的，其出发点是发挥计划对市场的补缺作用，应当称作市场经济体制之下的计划制度。虽然不同国家具体的经济计划制度各不相同，但是有一点是共同的，即经济计划都不具有强制性，市场主体具有选择配合与否的自由，国家为了实现经济计划之目的，只能采取财政、税收、信贷等间接手段对市场主体予以诱导。[75]
我国经济建设实践中强调经济计划（规划）在宏观调控手段体系中的基础地位，1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》中明确指出，“计划指导本身就是宏观调控的基本内容”[76]。甚至有研究者认为，在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[77]因此，笔者认为应将经济计划（规划）纳入到宏观调控体系之中。