“立法—行政”分工的原则：法律保留

一、“立法— 行政”分工的原则：法律保留

依法行政的基本要求之一就是“权自法出”，即行政权的生成与运行必须有法律依据，行政主体只有在法律有明确授权时，才能作出积极的行政行为，否则就构成违法，此即法律保留原则。法律保留原则的具体内涵随着时代的发展经历了一个不断变迁的过程。在早期的夜警时代，国家的任务以保护公共安全和社会秩序为主，一般以对个人自由进行干预为主要形式，所以强调无法律便无行政。这里的法律被严格限定为议会制定的法律，此时法律保留实质上就是“全面保留”。

进入20世纪，特别是20年代之后，自由竞争时代最终落下帷幕，政府的行政权随之急遽膨胀，法律保留原则的具体内涵也相应地发生了嬗变。此时，法律保留中的法律已经不再机械地要求必须是议会制定的法律，而是包括了行政机关自己制定的立法，即行政立法。为了在行政权力扩张和公民权利保障两者之间实现辩证统一，法律保留的具体要求就变成了：某些事项只能依据议会制定的法律，而不可依据行政立法；某些特定事项可以依据行政立法，但该行政立法事先必须得到议会的授权；对法律尚未作出规定且不属于法律保留的事项，可以已有的行政立法作为依据，一旦法律对此作出了规定，就必须立即以该法律为依据，对该行政立法进行修改或者废止。^[23]就宏观调控权而言，其在最高国家权力机关和最高行政机关之间的配置，同样也应该遵循上述法律保留原则的基本要求。