统治机构的建立

蒙古统治者进入中原后，统治的对象主要是汉族农民，原来统治游牧民的漠北制度就不能适应了。汉族地主阶级积累了一千多年的统治经验，形成为一套严密的统治制度，历史上凡入主中原的北方民族，都必须利用他们的经验，采取这套制度，方能立国。蒙古人也不例外。从成吉思汗时代起，为了适应统治中原人民的需要，就开始参用契丹、女真、汉人官员，并仿照金朝制度，设官命职。经过四五十年的演变过程，到忽必烈时，才比较全面地推行汉法，建立了汉族式的封建王朝。

成吉思汗攻金时期，蒙古军所过抄掠，随得随弃，真正占领的地方只有金中都路、北京路和西京路的部分地区。成吉思汗以西域人札八儿火者为“黄河以北铁门关以南天下都达鲁花赤”，使与金降将石抹明安等同留守中都，石抹明安授太保、都元帅、燕京行省（不久明安死，其子咸得不袭职为燕京行省）。耶律秃花授太傅、国公，统领降蒙的契丹、汉军，并使镇守宣德。以吾也而（蒙古人）为北京权兵马都元帅镇守北京，金降将乌古伦寅答虎为留守。以刘伯林为西京留守，兵马副元帅。石抹也先从木华黎取北京、平张致，授为御史大夫、提控诸路元帅府事，“举辽水之西、滦水之东，悉以付之”。以畏兀儿人塔本镇抚平滦等地，号行省、都元帅。

一二一七年，成吉思汗准备亲自统兵西征，乃将经略中原汉地的全权授予木华黎，仿照金朝官号封他为太师、国王、都行省承制行事，并赐以代表大汗权威的九斿大旗。木华黎以“权皇帝”的地位“建行省于云、燕”，统辖各部蒙古、汉军和所征服的各地区，故称“都行省”。

木华黎所统蒙古军总数不过二万三千骑，只能用于机动作战和镇戍战略要地。因此所征服的各地区基本上是交给归降的金朝官吏或地主武装头目去管理，大体沿袭金朝的行政区名称和官制授以某处行省或某处元帅、经略使、安抚使等等官职，“盖随事创立，未有定制”；有的地方并置达鲁花赤监督之。

《元朝秘史》记载，成吉思汗从西域回来时，将花剌子模商人马哈木·牙剌瓦赤带回，命他协助达鲁花赤镇守中都，管理中原百姓。但关于他在这时期的活动毫无记载，《秘史》这条记事当有疑问。我们知道，这时主管中都的仍是札八儿火者和石抹咸得不。一二二九年，窝阔台即位后，制定赋税制度，专任耶律楚材主管中原汉民赋调，而命牙剌瓦赤主管西域人的赋调。耶律楚材奏立十路课税所，并建议此后“县吏专理民事，万户府总军政，课税所掌钱谷，各不相统摄。”十路是：燕京、宣德、西京、太原、平阳、真定、乐平、北京、平州、济南，包括了除李全辖境之外的全部蒙古统治区。实际上，各路的兵民之权都掌握在当地长官（多数是汉人世侯，详后）手里，课税使只有按额验收赋税的权力。

一二三一年，窝阔台至西京，采用汉族官制“改侍从官名”，以耶律楚材为中书令，粘合重山为右丞相，镇海为左丞相[127]，史称此时“始立中书省”。但这与后来忽必烈所立作为全国最高行政机关的中书省不同，它只是大汗侍从官中主行文书的必阇赤（汉语“令史”）班子。蒙古国时期的最高行政官（首相）是大断事官（也可·札鲁忽赤），成吉思汗时代任此职的是失吉忽秃忽，窝阔台时代是按只䚟（额勒只吉歹），蒙哥时代是忙哥撒儿。耶律楚材所任“中书令”，大约相当于蒙古官名也可·必阇赤，位在大断事官之下[128]。他具体主管行于汉人、契丹、女真之地的汉字文书，文书后面年月之前，要由镇海亲写畏兀字蒙文（当是给蒙古达鲁花赤验看的指示），方始有效[129]。当然，耶律楚材掌握着宣发号令、朝觐贡献和敷奏之权，中原各地长官奏事都要先通过他，又以中央大臣身份主持中原财赋（最重要的民政事务），“总裁都邑”[130]，因此权力还是很大的。东平行台严实先前派人到汗廷奏事，都是托近侍转奏，不经由中书，耶律楚材很不高兴，后来宋子贞劝严实“致礼丞相（耶律楚材），通殷勤，凡奏请，必先咨禀”，这才搞好了关系[131]。(https://www.daowen.com)

灭金后，蒙古统治者加强了对中原地区的统治。一二三四年，窝阔台命失吉忽秃忽为中州断事官，“主治汉民”[132]，设治于燕京。蒙古制度，以断事官治政、刑，为行政长官，所以汉人也称忽秃忽为“胡丞相”。元人马祖常说：“国初官制未遑立，凡军国机务，悉决于断事官。断事官行治在燕，銮舆尚在和宁，中原数十百州之命系焉，非若今日隶于省院者也。”[133]自断事官行治燕京后，中原各地户口、赋税、刑法诸事，统归其管理。以断事官为长的“燕京行台”[134]（燕京行尚书省），遂成为蒙古统治中原汉地的最高行政机构，而下属的各地方“行省”则先后罢去，改为原来的“路”名[135]。

一二四一年，牙剌瓦赤自西域调来，窝阔台命他“主管汉民公事”，任大札鲁忽赤（断事官）；汉人刘敏授行尚书省，与牙剌瓦赤“同治汉民”。贵由时代，又以包税人、提领诸路课税所官奥都剌合蛮同行省事[136]。

蒙哥即位后，将大汗直辖地（除蒙古本土外）分为三个大行政区：燕京等处行尚书省治中原汉地，别失八里等处行尚书省治畏兀儿至阿母河北地区，阿母河等处行尚书省治阿母河以西波斯之地。以不只儿（布智儿）、牙剌瓦赤、斡鲁不、睹答儿等任燕京等处行尚书省事，不只儿、牙剌瓦赤二人为长，均任大札鲁忽赤（或称行天下诸路也可札鲁忽赤，以区别于蒙古国中央政府的也可札鲁忽赤）。

蒙古制度，所征服之定居地区，作为“黄金家族”的共有财产，由大汗政府设官统治，各支宗王也派自己的代表协同管理，监督其赋入，以维护各自的权益。燕京行台（行尚书省）建立后，除大汗所命大断事官为长外，诸王亦各遣一家臣“参决尚书事”[137]。

窝阔台在以断事官总管中原汉地的同时，实行“画境之制”，对地方行政区进行了调整。如从严实的统治区中分出大名、彰德二路，而以德、兖、济、单四州归东平路[138]。画境的结果，增设了许多路。一二二九年耶律楚材设立诸路课税所时，仅十路，至窝阔台末年，燕京行台（行尚书省）所统有二十余道（路）[139]。自路以下遍置达鲁花赤监临之[140]。一二三六年，复命探马赤军五部将分镇中原要害之地，阔阔不花镇益都、济南，按察儿镇平阳、太原，孛鲁镇真定，肖乃台镇大名，怯烈台镇东平[141]。这些都是加强对汉地的统治和防遏汉人诸侯势力的措施。