前言

作为中国基层行政单位的县，自古以来就是联系国家行政和乡村社会、承上启下的桥梁。县级政府直接服务于农村地区的农村居民，承担着为广大农村居民提供公共产品和公共服务的重任，在推进基本公共服务均等化中地位关键，作用重要。公共服务的提供是否有效，中央政策是否能够贯彻和落实，农村社会经济的发展和基层社会的稳定，关键都要看县级政府，所以，自古以来就有“郡县治，天下安”一说。

财政是国家治理的基础，财政也是县治的基础，县级基本公共服务的提供需要充沛的财力来保障。然而，自20世纪90年代中期以来，县级财政收支矛盾日益突出，县级财政困难重重已经成为一种常态，这导致了县域公共服务的提供水平低下，严重不足，深刻影响了广大农村人口的公共利益。为此，增强县级政府提供基本公共服务的财力保障，提高县级政府治理的水平是政府和学术界亟待研究和解决的一项重要课题。

本书的研究对象是除了市辖区的所有的县级单位，特别聚焦和关注于真正的1 483个县。以县级基本公共服务和县级财力动态保障机制为两个基本抓手，首先从理论上阐述和界定县级政府提供基本公共服务的内涵和外延；通过设立系列指标，以县级义务教育、公共卫生、社会保障和基础设施四大主要基本公共服务为研究对象，对2000—2016年县级基本公共服务提供的现状进行实证分析，论证了县级基本公共服务在地区和城乡之间配置的现状和趋势；对1993—2015年县级财政基础和财力的状况进行评估和实证研究；研究县级财政能力对县级基本公共服务提供水平、均等化以及政府支出行为的影响；探究县级政府提供基本公共服务财力缺失的体制性原因；最后提出相关政策建议。

本书研究主要包括七个部分的内容。

在第一章导论部分，首先界定本书的研究对象和重要的基本概念；分析县级政府区别于其他级别地方政府的特征：县级政府和县级财政“农政”的特征，县级政府涵盖性、衔接性、综合性、独立性的特征，县级政府与乡镇政府的异同。

第二章首先从理论上分析县级基本公共服务的内涵和外延；从财政分权理论、新公共服务理论以及县级政府提供基本公共服务的特殊地位等方面，为县级政府在提供县级基本公共服务中的主体地位提供了理论支持。

县级基本公共服务的特征包括：（1）县级公共服务主要属于农村公共服务范畴；（2）绝大多数县级公共服务属于准公共产品，具有较强的外溢性；（3）县级政府是县级基本公共服务的主要提供者；（4）基础性和阶段性。(https://www.daowen.com)

县级基本公共服务范围很广，主要包括：有助于农业生产和农村经济发展的基础设施；有利于提高县域居民福利的民生类基本公共服务；有助于县域社会经济可持续发展的公共产品。由于县级公共服务所覆盖的范围非常广泛，这就决定了县域基本公共服务提供方式的复杂性和多样性。

第三章从投入和产出的视角，对县级义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施的投入和产出分别设立单项评价指标，通过对各单项指标的统计分析以及采用综合评价方法的分析，得出的基本结论是：2000—2016年，各级财政对县级义务教育、公共卫生、社会保障、公共设施的投入不断增加，县级基本公共服务的供给水平有了很大程度的提高，但是东中西地区间、省际间、城乡之间、县域内部的城乡之间的差距依然较大，两极分化严重。不过令人欣慰的是，在各级政府的高度重视下，总体来说，差距有缩小的趋势。但是，提高县级基本公共服务的供给水平和实现均等化的任务依然任重道远。

第四章根据数据的可得性，重点对县级政府一般公共预算收入的现实财力状况进行评估，一般公共预算反映了县级政府的可支配财力，是县级政府真正的财政基础。通过设立财政收入类、财政支出类、财政收支对比类、影响县级财政收支状况经济类的系列指标，从县级财政收入、财政支出、财政收支对比的三个视角，对1993—2015年中国县级政府财政收入的形式和内容、县级财政支出、县级财政自给能力、转移支付运行等进行全面系统的评估，分析县级财政基础以及财政压力的形成和表现。基本结论是：20世纪90年代以来，随着社会经济的发展，县级政府的财政收入有了很大的提高，但是，财政收入增长缺乏弹性，财政收入具有不稳定性；人均县级财政收入远低于全国平均人均财政收入；县级财政收入缺乏稳定的自主财源，对非税收入、上级政府的转移支付依赖性较大，债务负担和债务风险不断加大；地区间县级财力差距较大；五级政府中，县级政府的支出责任最大，财政收支矛盾日益突出，县级财政自给能力弱化，严重影响到我国基本公共服务的提供水平和均等化的实现。

第五章基于全国县级财政数据和以安徽省为案例的县级财政数据，建立动态面板数据的回归模型，通过使用广义矩估计GMM的方法，在一定程度上解决了模型中的内生性问题带来的估算偏差，定量分析县级财政能力对基本公共服务供给、均等化及支出行为的影响。研究发现如下：（1）县级财政自给率对全国县域基本公共服务、安徽省内县级基本公共服务供给的影响均为正，且结果高度显著。也就是说，县级财政自给能力越高，基本公共服务供给的水平就越高，均等化水平就越高。县级财力大小是因，基本公共服务的提供为果，要解决县级财政困难问题，提高它们提供基本公共服务的保障水平，必须要改善县级政府自身财力状况，增强县级政府自主发展能力和财政自给能力是县级财政解困的首要目的。（2）一般转移支付对安徽省内县级基本服务的供给具有明显的促进作用，专项转移支付对安徽省内县级基本公共服务供给的影响是负，且非常显著。这一结论与我国目前专项转移支付制度的不完善有着很大的关联性。因此，我国一般性转移支付的均等化作用必须得到肯定，而且还要继续加大一般性转移支付的比重，改革和完善专项转移支付制度。（3）县级财政自给率对基本建设支出占比有负相关的影响，且非常显著；县级财政自给率与教育支出占比有着显著的正相关关系。这意味着县级政府为增加财政收入和官员的政绩考核需要，具有偏向于将有限的财政资金用于经济建设的行为倾向，而忽视了教育的投入，在教育的投入上更加依赖上级政府的转移支付。为了保障基本公共服务供给与需求的平衡，需要规范县级政府的支出行为，优化政府支出结构，加大对民生类项目的投入力度。

第六章从纵向体制和横向体制两个方面，探求导致县级政府提供基本公共服务财力弱化的体制性原因。从横向体制的视角来看，就是长期以来我国实行的是城乡分治的二元经济结构，加剧了城乡之间的割裂状态，这也是造成基层财政困难的根本原因之一。从纵向的体制来看，地方政府治理结构，特别是省以下财政体制的不完善是造成我国县级财政困难的体制性原因。本章最大的亮点在于对各省“千头万绪”、内容繁杂的省以下财政体制进行的梳理，了解省以下收入划分、公共服务事权和支出责任划分、转移支付运行的现实情况和基本特征，发现省以下财政体制存在的问题，是建立县级政府提供基本公共服务财力保障机制的基本条件。主要观点：（1）省级以下政府事权划分不合理，县级政府的支出责任最大。（2）分税制设立的地方税收体系具有城市和工业倾向的特征，不利于农业县增加财政收入，并且加大了地区间财政能力的差距；过多采用“共享税”模式，地方共享税分配比例低，导致了地方财政困难。（3）省以下收入划分不合理，主要表现为：财政收入划分的形式多样化，收入规模较大，收入稳定的税种被划为省与地市或省与县（市）共享收入；划归为市县的税收收入少，税源分散，缺乏主体税种，省以下财力分配向省级政府集中；省以下转移支付规模大，县级政府对转移支付的依赖性过大，且专项转移支付规模大于一般性转移支付；省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任。（4）“省管县”与“乡财县管”的省以下财政体制改革，也存在着许多问题，并没有真正缓解县乡财政的困难。

第七章认为由于中国县级政府众多，各县之间的经济发展水平参差不齐，差异很大，为了满足广大县域居民不断提高的基本公共服务需求，县级政府财力保障机制的政策应该因地制宜，适当弹性化，进行动态调整，不仅要提高县级政府的可支配财力，还要进一步增强县级政府财政自主发展能力和财政自给能力，以充分保障县级政府财力的可持续性。主要观点：（1）坚持城乡一体化的政策导向，加大对县域（农村）基本公共服务投入力度。建立国家级“农业县一般转移支付基金”，专门用于农业县的财政解困；与农民市民化进程挂钩，提升财政提供基本公共服务的水平；加快农村基层民主制度建设，建立有效的农村公共资源使用监督机制；建立以政府为主体，社会协同治理的多元化县级公共服务。（2）根据相关理论、国际经验，结合中国的实际情况，本章最大的亮点是给出了教育、社会保障、公共卫生、公路事权与支出责任的划分清单，改革的基本方向是省级政府的支出责任要增强，市、县政府的支出责任要减少，改变目前基层政府支出责任过重的状况。同时要明确省以下事权和支出责任划分法律文本。（3）理顺省以下政府间收入划分，建立财力动态保障机制。一是建议赋予省以下各级地方政府相应的财权，根据事权的类型和属性，灵活匹配财权和财力。自有事权（法定事权）：事权、财权与财力的匹配；委托事权：事权与支出责任的匹配；共担事权：事权与财力的匹配。二是加强县级政府财源建设，实行地方财源动态管理。包括：努力培育自有财源——大力发展县域经济；巩固主体财源——完善地方税制，构建地方各级主体税种；规范补充财源——加强基层政府非税收入和债务管理；完善来自上级政府的财源——完善政府间转移支付；挖掘潜在财源——提高国有资本经营收益上缴地方公共财政的比例。（4）加快地方政府治理结构的改革：从“省管县财政改革”转向“省管县行政改革”，逐步减少行政级次；正确处理“条条”与“块块”的关系；改革政府考核和官员晋升机制。