建立县级政府财力的动态保障机制
（一）赋予省以下各级地方政府相应的财权，根据事权的类型匹配财权和财力
1.事权、财权与财力关系的三个阶段
在事权划分以及事权、财权和财力的关系上，政府高层的政策主张有三个不同的发展阶段。第一阶段是1994年实行分税制提出的“事权与财权”相适应，但是分税制改革的重点是对收入的调整，提高中央政府的财政集中度，但事权的划分几乎没有触及，并且财权也并没有真正的划分，地方政府没有征税权、发债权，“事权与财权”并没有匹配，因此，在分税制运行了一段时间后，基层财政越来越困难引起了政府和社会的广泛关注。在这样的背景下，2006年又提出了“财力与事权相匹配”，主要理由是认为一些经济不发达的地区，财源有限，即便给了它们财权也收不到钱，还不如直接给钱，即只要有钱（财力）就好[42]。而这次的提法压根儿就不提财权，地方政府能够获得多少财力完全取决于中央的态度，受中央财政的控制。2013年十八届三中全会提出了“事权与支出责任”相适应的原则，这次提法显然认识到了政府事权和支出责任划分的重要性，要求把一些本应该由中央政府承担的事权上收到中央，如果某项事权划定为某级政府承担的事权，该级政府必须承担支出责任，如果该级政府承担不了，委托别的政府承担，但必须要承担支出责任即掏钱的责任。实际上，“事权与支出责任”的提法，只是侧重于财政支出一侧的问题，强调政府的支出责任，而回避了政府财权和财力的问题，更与收支匹配没有直接联系，在某种程度上，三次不同的提法蕴含玄机，其背后的深层含义是中央政府不肯放权，财政体制改革有向上集权的倾向。
本书认为，真正的分税制应该是财权、财力与事权相匹配，财权、财力与事权相匹配是我国财政体制改革的目标。之所以在这里强调财权，是因为财权的配置和各级政府的积极性密切相关，财权的激励功能远大于财力[43]。当然，赋予地方政府一定的财权的同时，权力也是要受到制衡和监督的，因此，分税制的背后一定是一个民主的政治体制。
2.根据事权的类型和属性匹配财权和财力
在中国，赋予地方政府一定的财权是必要的。目前，中国省和省以下地方政府没有正式的征税权力，大小税种所有大的税率和税基都由中央制定税权，高度集中在中央，地方政府仅在一定范围内有部分行业、某些产品的税收减免权。这样就使得地方政府成为中央税收政策的执行者，而无法越过税收手段对边际收入进行调节，缺乏灵活性，尤其对中国这样经济发展情况差异大的国家而言，并不能有效适应各地区的不同要求[44]。
一般来说，经济发达地区的经济体量比较大，经济基础雄厚，财政收入潜力大，这些地区更加关注中央政府或上级政府能否扩大与其承担的事权相适应的财权和社会经济管理权限，在财力与财权的选择上，更加偏好财权，所以扩大财权增加地方政府的自主性是必须的。虽然对于经济相对落后的地区来说，在财力与财权的选择上，他们目前更加关注的是财力与事权的匹配，但是税源的发展是动态的，随着经济的发展，这些经济不发达地区也会根据自己的实际情况，发展一些特色产业和特色产品，税源也会不断地丰裕。因此，赋予他们一定的税收立法权也是必要的，且可以因地制宜征税，增加地方税收收入。
当然，根据中国目前的国情，赋予地方政府一定的税收立法权是渐进的过程，目前地方税收立法权应该下放到省级人民代表大会及其常委会和省级政府，县级制定具体的实施细则，允许县级政府根据本地经济特色申请设立新的税目、允许县级政府在限定的范围内确定税率，以及停征某种税的权力（征收成本高、征收数额小的小税种）。允许地方政府在限定的范围内确定税率有一定好处，让当地居民决定他们愿意让政府有多少钱以及他们愿意付多少钱，这就迫使地方决策人在提供公共服务的效率方面对人民负责，过去地方政府用“歪门邪道”来取代正式征税措施就没有多大必要[45]。
同时，本书认为，省以下政府财权与财力的划分应该与事权和支出责任的类型和属性相匹配，事权的类型与财权财力的划分有以下三种模式。
（1）自有事权（法定事权）：事权、财权与财力的匹配。
法定事权，也称自有事权，根据事权的属性、影响范围和重要程度，来界定各级政府应该承担的事权，并且通过法律法规对中央与地方各级政府应该承担的事务加以规定，以保证各级政府履行职责。
对于法定事权来说，上级政府在制定相关政策的时候，要充分考虑省以下各级政府的财力承受能力。一方面，通过进一步扩大地方政府社会经济事项的财权、决策权、执行权、管理权，使得地方政府可以根据本地的实际情况，因地制宜征税，以增加自身财力；另一方面，对于超过省以下政府承受能力的政策，上级财政要通过一般性转移支付而非专项拨款的方式对下级政府进行必要的补助。
（2）委托事权：事权与支出责任的匹配。
在中央与地方的财政关系中，委托性事权是指上级政府部门委托给下级政府部门的事务。对于本来理应由上级政府承担的法定事权，因各种原因无法履行的时候，可通过委托代理的关系，委托下级政府去做，上级政府不能“只给政策不给钱”，将支出责任转嫁给下级政府，应该根据“谁做事，谁掏钱”的原则，必须承担本来应该承担的支出责任，通过专项转移支付安排足够的财力，实现“事权与支出责任”相匹配。
（3）共担事权：事权与财力的匹配。
根据中央与地方以及地方政府之间承担事权比例的多少，界定各级政府承担的支出责任，支出责任确定后，需要有相应的财力作为保障。财力无非是由自有财力和上级转移支付组成。作为发达地区来说，其相应承担的财力部分应该更多的来自自有财力；对于经济欠发达地区相应承担一定比例的财力，则更多应该来自较高级别上级政府的转移支付。
（二）加强县级政府财源建设，实行地方财源动态管理
加强地方财源建设，优化地方财源结构是提升县级政府基本财力的主要途径之一。主要包括努力培育自有财源、巩固主体财源、挖掘潜在财源、规范补充财源等，并且根据政府提供公共服务事权的变化，实行动态财力保障机制。
1.努力培育自有财源——大力发展县域经济
一是要大力发展县域经济。县域经济是国民经济的基础，也是县级财政收入的主要源泉，从县级政府财力构成来看，主要包括自有财力和来自上级政府的转移支付，县级自有财力属于县级政府的内源性财力保障，具有相对稳定性和自我可掌控性[46]。“授人以鱼不如授人以渔”，只有提升自身的造血功能，自身财力壮大了，才能够真正提高财力保障，而自身财力主要是来自县域的各项税收收入，与县域经济的发展密切相关。为此，各县级政府要大力发展县域经济，根据各地实际情况，因地制宜地制定财源培植计划，优化产业结构，促进产业升级，大力支持本地龙头企业和支柱产业，提高主体财源的收入，同时，努力培育和挖掘潜在财源和新兴财源，以保证县级财政收入的可持续增长。
二是加强县级财政收入的征管，根据国家和县域经济的发展趋势以及政策的变化，及时掌握财源变动趋势，科学预测和分析财政收入，加强财政部门与国税地税部门之间的沟通和协作，实行信息共享，努力实现财政收入的增加。
2.完善地方税制，构建地方各级主体税种——巩固主体财源
税收是政府的主要收入来源，是各级政府的主体财源。在现行的财政体制下，政府间的财政收入有着向上级政府集中的趋势，地方政府缺乏主体税种，地方税收收入规模较小，难以承担其应有的事权。特别是“营改增”后，作为地方政府第一大税种的营业税退出了历史舞台，对地方财政收入影响非常大，“营改增”倒逼财税体制改革，地方税制需要进一步改革和完善，构建各级地方政府主体税种。
（1）取消按隶属关系划分收入的办法，严格按税种或比例划分收入。
省以下收入的划分应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，尽可能按税种属性划分各级收入。2013年12月30日国务院办公厅转发财政部出台的《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》（国办发〔2013〕112号）明确提出，省级政府要取消按企业隶属关系（或出资额）划分收入的办法，采用按税种或按比例分享等规范办法。在税种的划分上，适当增加市县财政的分享比例。
（2）开征房地产税，并将其作为市县级政府的主体税种。
房地产税属于典型的财产税，从世界范围来看，财产税是世界各国的主体税种。
财产税作为地方政府主体税种的理由是：①作为税基的土地在地区间无法转移。②具有资产税的受益征税特征。这也是根据地方提供的公共服务的受益于土地价格的“资本化”挂钩决定的（当然，前提条件是土地市场的有效运作）。③明确的税收负担可以提高居民的成本意识，促进地方财政的效率化运作。土地征税不光给地方政府带来比较稳定的税收，而且征税的受益性也会提高地区居民的纳税意识。而且在确保税收的同时，还具有抑制投机交易和泡沫的效果[47]。
目前，中国现有的房地产税在土地和房产的保有、使用、出让、交易环节中进行征收，涉及的税种包括营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税和契税等。而且每个环节的信息是不对称的，征收成本较高，同时在相同的税基也存在着重复征收的问题，为此，房地产税作为市县级政府的主体税种，房地产税制必须要统一和改革。建议必须要在不加重纳税人税收负担的前提下，加快对现行房产税制的改革，对现行的房地产税种进行合并和整合，逐步将其转化为现代化的不动产税，使之成为替代“土地财政”的地方主体税种[48]。
（3）将车辆购置税划归为中央和省级政府的共享税。
我国的车辆购置税是由车辆购置附加费演变而来，国务院公布的《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》自2001年1月1日起施行。其中，条例的第一条规定了在中华人民共和国境内购置本条例规定的车辆的单位和个人，为车辆购置税的纳税人，应当依照本条例缴纳车辆购置税。车辆购置税实行从价定率的办法计算应纳税额，其中车辆购置税的税率为10%。
随着汽车销量的大幅度增长，车辆购置税也随之快速增长。2014年，中国汽车产销量分别为2 372.3万辆和2 349.2万辆，同比增长7.3%和6.9%，自2009年以来，产销量连续6年均稳居世界第一。汽车消费税收中购置环节税收的总量由2012年的6 742.46亿元上升至2014年的8 773.39亿元，平均每年增长幅度达到14%左右，超过了汽车消费税收总量10%的增长率。其中，购置环节中的车辆购置税从2012年的2 228.91亿元上升到2014年的2 885.11亿元，年均增长率为13.77%[49]。
车辆购置税自开征以来，其税收收入都归属于中央。车辆购置税是在消费环节的一次课征，地方政府掌握信息充足，征收效率较高，同时属于较为稳定的税源。我们认为可以将车辆购置税作为中央地方共享税，补足地方对于道路交通支出的财政不足情况。具体来说，由国税征收，中央与地方（省级）的分享比例按各方占50%分配较为合适。理由如下。
第一，地方对道路交通的支出需要更多财政支持，我们知道经济发达的地区机动车规模巨大，管理成本高，同时道路的维护等支出巨大，所以需要更多的资金支持道路的建设。因此将车辆购置税的税收收入一部分划为地方收入有利于地方政府对于道路交通方面等公共产品和服务的提供。
第二，中央需要一定的财力统筹，对地区间道路交通建设转移支付。例如，日本汽车的购置税属于地方政府，但目前我国的中央政府对于交通运输的支出仅有车辆购置税这一项专款专用的税源。在经济发达的东部沿海地区，车辆购置税的收入规模会明显比中西部地区大得多。而目前在我国地区间道路交通发展水平差异巨大的背景下，如果将车辆购置税划为地方税种或者地方分享的比率过大会影响到中央主管全国的公路和统筹地方间差异的转移支付。
（4）开征地方零售消费税，作为省级政府的主体税种。
地方零售税一般都是在最终销售环节征收，是地方政府筹集财政收入的有效工具，例如美国地方政府在最终销售点征收的销售税是州政府的主体税种。为了提高地方政府的收入，减少“营改增”对地方财政收入的影响，国内有不少资深财政官员、地方财政部门和专家学者都建议允许地方政府开征零售税。楼继伟在2013年出版的著作《中国政府间财政关系再思考》中，提出“允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税。这个税种在零售环节征收，不在生产和流通中课征，不含地方追求数量型扩张机制，是有利于促进实现城镇化的”。
我们建议将目前的特别消费税扩围到一般的消费税，扩围成销售税，即商品和劳务税，由生产地征收转向以消费地为基础征收。为了不引起纳税人的反感，这项改革需要循序渐进，例如，可以先在理发、餐饮等行业进行试点，把消费税的税基适当扩大，等试行一段时间后，再将消费税扩围到销售税。开征零售税后，这样做的好处是可以抑制地方政府盲目招商引资的冲动，缩小地方政府间财力的差距，促使地方政府执政理念从为生产者服务转变到为消费者（辖区居民）服务。
至于开征地方零售税后会不会增加纳税人的负担，一般来说，不会。目前纳税人尽管没有缴纳销售税，但是却以间接的方式缴纳了增值税、营业税、消费税等，消费税扩围到销售税后，其实只是把纳税人间接缴纳的税项转变为直接缴纳的税项而已，加上如果对增值税的税基稍作调整，即将一部分原属增值税的税基变成销售税的税基，再降低增值税税率，就可做到不增加纳税人的税务负担。
（5）开设环境保护税，并划归为地方财政收入[50]。(https://www.daowen.com)
目前，中国相关的环境税收和排污收费政策对于环境保护和治理起到了一定的作用，但没有开设独立的环境保护税，现行收取排污费治理环境的做法，收费标准低，效果有限。将现行各种排污收费，进行“费改税”，在不增加企业税负的前提下，征收环境保护税，税收的严肃性、权威性和使用效率要远大于收费。环境保护税的收入归属应该划归为地方财政收入，因为相对于中央政府来说，地方政府具有一定的信息优势，征收效率较高，另外，目前的排污费收入90%被划归为地方财政收入，为了保证政策的连续性以及获得地方政府对政策的支持，环境保护税应该留给地方政府。
（6）扩大资源税的征收范围，并作为省级政府的主体税种。
1984年起我国开始征收资源税，即以自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种赋税。目前涉及的税目包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐七个品目。其中，煤炭、石油、天然气三个矿种的资源税为从价计征，但其余黑色、有色、贵金属、非金属等近百个矿种依旧是从量计征方式。
本书认为应适时将水、森林、草场等非矿藏资源纳入征收范围，并提高资源税的计价标准，选择从价计征。由于我国资源多集中在中西部欠发达省份，资源税也能成为地方政府财政收入的重要来源。
3.规范补充财源——加强基层政府非税收入和债务管理
（1）理顺政府征税与收费的关系，对现有的公共收费项目全面清理整顿，把一部分收费纳入政府统一的税收分配。
实际上，非税收入已成为地方政府不可缺少的一种收入形式，非税收入的存在具有一定的合理性。目前来说，最紧迫的任务是要对地方政府非税收入加以规范。根据财政理论和国外的经验，应坚持“以财政税收分配为主，收费分配为辅”的原则，对现行收费等非税收入进行清理整顿，即清理整顿收费归属、收费范围、收费项目、收费标准。
“税”和“费”作为国民收入分配的两种形式，有着各自的地位和作用，桥归桥，路归路，两者之间并不能相互替代，只有那些具有税收性质且宜于纳入税内管理的收费项目，才能通过“费”改“税”的办法，尽可能纳入税收的轨道，并由税务部门集中征管，这样不仅可以提高其权威性，而且可以减少征收管理中的不规范现象，大大节省了征收成本。
对具有如下特点的收费项目，应纳入征税范围：收费项目没有明显的利益报偿性，收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系；某些项目具有一定的外溢报偿性，但其受益范围不局限于特定的付费者，而是覆盖整体、全局，因为如果是使绝大多数居民受益的项目，就有足够的理由从税收收入中安排资金[51]。
①为此可以考虑将教育费附加改为教育税；开征环境保护税，可将排污费、污水处理费、绿化费改征环境保护税，从量定额征收环境税，以便将因环境污染而导致的外部成本内部化；将社会保障统筹改为社会保障税，为社会保险筹资提供更加规范和权威性的制度保障，提高社会保险资金的筹集水平和使用效率。
②扩大现有税种的税基，将某些收费项目相应地纳入现行税种中，合并征收。例如，目前与土地、房产开发相关的收费非常之多，需要对现有土地收费项目进行清理，该取消的坚决取消，该保留应该加以规范，并适当降低收费标准。扩大土地使用税征收范围，可考虑将与土地的占用、使用、出让、转让等有关的各种收费并入土地使用税中统一征收。
（2）完善监管机制，强化预算约束。
推动各种政府性基金、收费等非税收入的“公共化、阳光化、问责化”。首先，严格按照全国人大和国务院的要求，所有非税收入必须要经过各级人大公开审议，审议通过后，还应及时公开资金的使用情况，赋予公众应有的知情权、参与权、监督权和表达权。其次，加强“土地财政”收入预算管理，进一步明确其用途，将资金重点用于基础设施建设和民生的改善，让公众分享“土地财政”收入成果，切实提高资金的使用效益，防止资金的浪费和流失。再次，严格落实问责机制，严厉打击未批先用、以租代征、非法占地等违法征地行为，严惩在土地出让环节谋取私利的官员，规范土地出让收益的运作。
（3）加强县级政府债务风险控制与管理。
根据审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84亿元、48 434.61亿元、39 573.60亿元和3 070.12亿元。可以看出，市、县政府负有偿还债务高于省级政府，这主要是因为相对于省级政府的中观管理和宏观调控职能，市县级政府是一系列公共服务的主要提供者，负债相对高于省级政府是很正常的。对于县级政府来说，随着城镇化的发展，在基本公共服务资金需求较大且财政资金缺口较大的情况下，县级政府举债弥补了政府资金的不足，推动了县域基础设施的建设与发展，但是，目前最大的问题是基层政府债务增长过快，规模过大，且风险正在逐步加大，为此，需要多措并举加强债务风险控制与管理。
一是严控债务规模。采用因素法测算，根据县级政府的财力状况、经济发展水平、社会事业支出需求、债务风险、债务管理绩效等多种客观因素，通过公式来测算每年县级政府的债务规模（新增债务），报请本级人大和省级政府批准。
二是加强政府债务风险防范，建立和完善地方风险准备金和偿债基金；加强对地方政府债务风险的信用评级；借鉴国际经验和各地的实际情况，设定若干指标，建立地方政府债务风险预警机制等。
三是县级政府的债务作为政府的补充收入，亟需根据债务的不同类型纳入预算统一管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。建立地方债务的信息充分披露机制，提交立法机关进行审议和批准，并加强社会公众的监督。
四是加强绩效评估和责任追究机制。通过对债务管理的绩效评估，对财政实力强，债务管理绩效好、风险小的地区在债务规模上多安排；反之，则少安排和不安排。并将债务率、偿债率、举债规模、债务化解等指标纳入到政府和领导的年度目标责任考核中，严厉追究相关责任。
4.完善来自上级政府的财源——完善政府间转移支付
对于县级政府来说，不可能所有的公共支出都依靠自有财力，来自中央或上级政府的转移支付也是其重要的财源。在合理划分省和市县事权和支出责任的基础上，以推进地区间基本公共服务均等化为目标，建立事权与支出责任相匹配的省以下转移支付制度。
（1）优化转移支付结构。
①逐步取消税收返还制度。我国目前的税收返还制度与缩小地区财力差异的目标是相反的。性质上属于一般性转移支付的税收返还，应逐步将其归并到均衡地区财力差异起主要作用的一般性转移支付中。
②清理、整合、规范专项转移支付。2014年12月27日，国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），提出清理整合已有专项、严格控制新设专项、杜绝变相增设专项。该文件要求取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目；严格控制新设专项；逐步取消竞争性领域专项转移支付。规范专项资金管理办法，逐步引入因素法核定大部分专项拨款额，适当削减专项转移支付的配套要求，通过建立严格的专项拨款项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。
③完善一般性转移支付。加大一般性转移支付的规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%，建立以均衡性转移支付为主体，以老少边穷为辅，以及少量体制结算补助的转移支付体系。统一转移支付标准，以公式化的“因素法”代替“基数法”，采用“因素法”的关键是如何科学、准确地找出影响各财政的因素。真实反映支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进各市县基本公共服务均等化。
（2）由中央政府或省级政府出面协调，建立省以下地方政府间横向转移支付制度。
某些公共服务，例如，生态污染和环境保护具有明显的外部性和跨区域的特征，既可以表现为省际，也可以发生在省内的各区域间。由于这些问题涉及多个同一行政级别或不同行政级别之间的利益，这就决定了省以下地方政府间横向转移支付的复杂性[52]，需要由中央政府或省级政府出面加以协调。作为省内的生态补偿，省级政府可以通过建立生态补偿基金的方式，对省内流域水环境、自然保护区和生态功能区的环境保护进行横向转移支付。基金的来源可以是中央和省级政府的专项拨款，也可以是省内相关利益方的财政投入。
（3）建立县级基本财力动态保障机制。
2010年和2013年，财政部两次发文要求建立和完善县级基本财力保障机制，在“保工资、保运转、保民生”的“低保”目标达到后，逐步扩大保障范围和提高保障标准，调整收支划分，建立县级政府基本财力动态保障机制，加大中央和省级政府对县级政府转移支付力度，明确保障资金来源，不断提高保障水平，使县级政府财力与支出责任基本匹配。
由于中国地域辽阔，东中西地区差异较大，需要分地区确定保障范围和保障标准，使得保障资金既能保障基层政府的基本支出需求，又能和各地方的实际情况相匹配。在此提出以下两点建议。
一是以政府提供的基本公共服务为切入点，在合理界定各级政府事权和支出责任的基础上，由各省级政府为主导，以县为单位，分地区测算基本公共服务最低保障需求，同时测算县级基本公共服务实际保障水平，以最低保障需求与实际保障能力的差额作为县级基本公共服务最低保障需求的缺口。根据财政部的要求，目前的保障范围是人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等，随着经济社会的发展逐步增大对民生支出的保障力度。在县级基本公共服务最低保障需求的缺口测算好了以后，再界定县级基本财力保障标准和筹资责任，在综合考虑各地区支出成本差异和可用财力（例如，财政供养系数、学生人数、城乡人口、区域面积、产值、可用财力）等具体影响因素的基础上分地区测定[53]。
二是进一步完善县级财力保障的激励机制。分地区制定奖补标准，尤其是要适当对东部地区、西部地区予以不同的支持。虽然东部地区经济相对发达，但对公共服务的需求大、保障范围和标准要求高，部分省内的县域间发展差距大，特别是发达地区是外来人口的聚集地，大量外来人口的涌入给当地公共服务的提供带来了巨大的压力。西部地区由于经济整体欠发达，县级基本财力保障难度大。为此，需要中央分地区制定奖补标准，加大奖补力度。对于东部发达地区，转移支付和奖补资金要与常住人口挂钩，“钱随人走”，激励发达地区接纳更多的农村外来人口。对于西部地区，在加大奖补力度的同时，要注重以绩效为导向，对绩效评价高的地区给予更多的激励性奖励，引导其做好县级基本财力保障工作。
5.挖掘潜在财源——提高国有资本经营收益上缴地方公共财政的比例
对于目前县级财政的巨大压力，可以通过提高国有资本经营收益上缴地方公共财政的比例来增加地方财源，弥补地方财政缺口。
在社会主义生产资料公有制的制度下，国有企业属于全民所有，政府只是国有企业的经营管理者，全体人民是真正的股东，理所当然要享受国有企业的收益，这也是国有企业应该承担的社会责任。应该将“取之国企用之国企”的简单支出模式转为“取之国企用之国民经济”的模式。
（1）进一步完善国有资本经营预算。扩大国有资本经营预算的征收范围，未来的方向是所有国有企业都必须要纳入国有资本经营预算。国资委必须和财政部配合起来编制国有资本经营预算，并向各级人民代表大会报告、审议和通过，维护国家预算体系的统一性和完整性。
（2）提高国有资本经营收益上缴地方公共财政的比例。党的十八届三中全会的《决定》指出，国有资本经营收益上缴公共财政的比重到2020年提高到30%。但对于国企特别是垄断国企巨额的利润来说，这样的比重仍然不高。而从国外来看，法国国有企业税后利润的50%要上缴国家；瑞典、丹麦、韩国等国的国有企业，利润上缴比例也达到了1/3甚至2/3[54]。
本书认为，应该区分不同类型的国有企业，应该由地方人大而不是由地方国资委来决定地方国企收益的上缴制度。对于垄断企业来说，可以考虑超额利润全部上缴财政；非垄断企业的利润上缴可以参考同行业上市公司的现金分红比例，不能低于国内上市公司分红的平均水平[55]。
（3）改变国有资本经营预算的支出结构，加大国有资本经营预算的民生支出。一方面，这在一定程度上可以弥补公共财政预算在民生投入方面的资金缺口，缓解仅靠税收增长难以化解的支出压力；另一方面，弥补社保基金预算支出之不足，扩大社会保障体系的覆盖范围，惠及全体人民，因为全体人民是真正的股东，理所当然要享受国有企业的收益。