有关县级政府提供基本公共服务的财力基础及其保障能力的研究
（一）有关县级财力、县级基本财力和财政能力
1.县级财力和县级基本财力
于国安从政府角度认为，财力是包括在财权之中。广义的财权指的是财力以及与财力相关的权力，如财力的取得权、占有权、支配权和使用权等。县级基本财力是县级政府拥有的财政资金，从财力范围来看，国家财政收入不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、债务收入，甚至包括一些制度外的收入，对于县级政府而言，县级基本财力并不仅仅是县级政府的收入，还包括来自上下级政府的转移支付收入[31]。
县级基本财力，是指维护县乡政权机构正常运转、保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力，按照财力与事权相匹配的原则，形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求，包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等[32][33]。还有学者从一个财政年度内对县级基本财力概念和范围进行了界定，一般来说，县乡财政保障资金的来源就是县乡政府可用财力，以保障其基本财政支出以及支持本地区经济、社会事业发展支出所需的能力。它是一种“综合财力”，既包括县乡本级财政收入，也包括上级的转移支付和税收返还。本级财政收入既包括税收收入和非税收入，也包括预算外收入，还包括政府性基金和社会保险基金收入[34]。
2.财政能力
国内外学者对财政能力的理解不尽相同，尚未形成统一的定义，概括起来主要包括三个方面。
（1）第一种观点将财政能力理解为各级政府的税收收入或财政收入能力，即政府筹集财政资金的能力。
1962年美国政府间关系咨询委员（Advisory Commission Intergovernmental Relations，简称ACIR）使用主要地方税标准税基和标准（或平均）税率的乘积来测量地方的财政能力[35]。1985年，将利息所得、使用费等非税收入纳入评价范围，将财政能力从税收能力拓展到了收入能力的范畴[36]。
国内学者王绍光[37]认为，财政能力就是国家（中央政府）汲取各种财力资源的能力，即预算内外资金收入占国民收入的比重，财政汲取能力是对政府财政行为的唯一测评对象。
马骏将一个地区的财政能力定义为该地区取得财政收入（税收收入）的能力，并且给出了财政能力的测算方法。在许多发达国家使用主要地方税税基和标准（或平均）税率来测量地方的财政能力。如果一个地方政府用标准税率对所有税基征税，以此取得的税收收入即为该地区财政能力[38]。龙竹[39]认为财政能力是政府为实现社会公共利益、发展经济和维持自身存在而必须从社会资源中汲取财力的能力。
尚元君和殷瑞锋[40]提出财政能力是指一级政府为了提供公共产品和服务从辖区内获得财政收入的能力。地方政府财政能力研究课题组、李学军和刘尚希认为，地方政府财政能力是政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、分配、使用及其在整个过程中的组织、管理、协调能力[41]。
刘玲玲、刘黎明和李国锋认为，财政收入能力是指一个国家财政收入的潜力，是衡量一个国家或地区经济实力和经济运行状况的重要指标，也是国家财政分配关系是否合理的具体体现[42]。
（2）第二种观点是从政府履行职能的角度来考察其财政能力，那么，财政能力就是该地区政府在其所管辖的区域内，从自己的各种经济资源中筹集收入，最终满足政府提供各种公共产品与公共服务的能力。为此，财政能力的衡量需要从收入和支出两个方面综合考虑。
钟晓敏认为：财政能力一般是指现有的财政地位，是衡量财政地位的重要指标。财政地位是指一个地方满足本地公共支出需要的能力，用公式表示就是Pj=Cj/Nj，其中，Pj表示j地区的财政地位，Cj表示j地区的财政能力，Nj表示j地区的财政需要。财政能力是指当地按照某个标准税率征税所获得的收入。要准确衡量一个地方的财政地位还需考虑到支出方面的因素。支出方面是指公共产品或服务的需求与成本，因为两个地方虽然在收入能力上相同，但两地的财政地位也会因为支出需要与支出成本方面存在着差别而有所不同[43]。
国内许多学者将财政能力定义为各级政府为本级支出筹措收入的能力，即财政自给能力。各级政府负责征收收入与本级支出的比值，称为财政自给能力系数，即财政自给能力系数=本级负责征收的收入/本级公共支出[44]。
刘溶沧和焦国华认为，财政能力是指各地区提供大致相同的公共物品或公共服务的能力[45]。
朱旭光和魏敏认为，西部地区财政能力是指西部各地区提供公共产品或公共服务的能力，它包括财政收入和财政支出两大部分。其中起到制约性作用的是财政收入[46]。吴湘玲和邓晓婴认为地方政府的财政能力是一个包含多方面能力的系统群集结构。衡量财政能力的指标主要包括财政收入能力和财政支出能力两方面[47]。
安徽省财政厅课题组认为，在公共财政框架下，县乡财政保障能力是指在一个财政年度内，县乡政府所有可用财力保障其基本财政支出以及支持本地区经济、社会事业发展支出所需的能力[48]。
（3）第三种观点认为财政能力是一个多维的概念。
地方政府财政能力研究课题组[49]、刘尚希[50]认为：财政能力是一个多维的概念，它与政府掌握的财政资源（财力）有关，也与政府如何配置资源的财政制度有关。财政能力是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、使用及整个过程中的组织与协调。换言之，财政能力是指财政资源与财政制度综合作用所表现出来的一种结果。评估地方财政能力有三个层次：应具备的财政能力，或者说标准财政能力，其涵义是从该地区在一定时期的全国相对定位来说，必须达到的财政能力；现实财政能力，是指已经具备的财政能力；潜在财政能力，其含义是指通过地方政府的自身努力可以达到而没有达到的财政能力水平。
纪宣明、张亚阳和梁新潮认为，狭义的财政能力是地方社会经济发展，分配与管理财力资源的能力。广义的地方政府财政能力是多方面能力的集中概括，具体包括地方财政的综合与核心能力、配置与调控能力、现实能力与潜在能力、抗风险能力与竞争能力[51]。
许煜和常斌认为，政府财政能力是指政府为确保社会稳定、促进经济的可持续发展、调节区域间差异而充分运用各种社会资源所具有的基本的保障能力、可持续发展能力、抵御风险能力和合理利用财政资金、发挥财政大效用的资金运用和合理调配的能力。同时，地方政府财政能力是一个流量，不仅仅说明政府拥有的财政资金的多少，还包括了对当前财政资源的掌控和对未来财政资源的合理预测与调控，主要包括基本保障能力、财政汲取能力、发展能力、调控能力、抗风险能力[52]。
（二）县级财政能力对基本公共服务供给影响的研究
Lopez在对发展中国家农村公共产品的供给水平的研究中强调，虽然农村公共产品的社会投资回报率高，但由于地方政府的财力不足，大部分农村公共支出都是偏向于私人产品（大部分是对富人的补贴），政府对于农村公共产品投资的不足，供给数量的严重短缺，致使农村地区发展缓慢、农村减贫低效的问题一直没有解决[53]。
国内众多学者都一致认为，作为基层地位的县乡财政，财政运行环境恶化，财政日趋困难，是导致农村公共产品供给不足的一个原因，致使关乎国计民生的教育、农村基础设施、医疗卫生等基本公共服务水平低下，严重阻碍了财政公共服务功能的发挥，不利于农村基层政权的稳定和社会经济的全面发展[54][55][56][57]。
（三）对县级财政困难原因的研究(https://www.daowen.com)
学术界对县乡财政困难原因的研究大多集中于现行财政体制的缺陷，分税制的财政体制不完善是造成当前县乡财政困难的原因。
1.政府职能转变滞后
郭家虎和崔文娟[58]、毛翠英、田志刚和汪中代[59]、李一花、乔敏和仇鹏[60]等认为，由于政府职能转变滞后，基层政府职能越位和缺位的行为经常发生，导致基层政府承担的职能比较大，直接加重了县乡政府的支出压力、县乡债务的负担和县乡财政的困难。
2.财权与事权的严重不对称
贾康和白景明[61]、黄佩华[62][63]、陈锡文和韩俊[64][65]、周飞舟和赵阳[66]、林江和曹越[67]、李一花、乔敏和仇鹏[68]等的研究认为，1994年分税制的改革重新界定了中央与地方的财权和事权范围，但主要是着重于财政收入的调整，改变了过去中央财政收入占全部财政收入比过低的局面，结果导致财权和财力层层向上集中，这样县乡财政的财权大大缩小，与此同时，事权却不断下移，财权与事权的严重不对称，形成了县乡财政困难的重要原因。这一观点得到了理论界和实践部门广泛的认同。
3.省以下转移支付制度不完善
黄佩华通过对甘肃省河北等地的实地调查，发现县乡财政体制的最大问题是省以下转移支付制度并没有随着分税制推行建立完善起来。分税制和与其配套的专项转移支付制度没有起到平衡地方政府间财力的作用[69][70]。刘铭达认为，省以下转移支付制度存在着政策目标不够明确、结构不合理、资金分配办法不够恰当、对地区间财力的调节和促进公共服务均等化的功能明显不足等问题[71]。
4.政府层级过多
贾康和白景明[72]、杨灿明[73]、阎坤[74]、杨之刚[75]、林江和曹越[76]从对我国五级政府的现实分析入手，得出结论：我国政府的管理体制层级划分太多降低了分税制的效率，势必会增加各级政府分税的难度，不得不增加共享税的比重，这就会使各层次财源不到位，导致财力分配紊乱、低效。政府层级过多，也导致了转移支付的层级过多，链条过长，以致财政拨款不够及时和效率较低。
5.县乡财政困难不仅仅是财政体制缺陷造成的，它还涉及我国政府的治理结构问题
王小龙从政府改革、政府治理结构的角度分析县乡财政解困问题。他研究了县乡财政解困和政府改革的目标兼容性问题，认为通过省级以下各级基层政府辖区范围的调整，尤其是通过对相互毗邻的各县县域的重新划分和合并规模较小的乡镇，来实现县乡财政解困[77]。贾俊雪、郭庆旺和宁静基于我国2000—2005年县级面板数据，将县级财政自给能力作为被解释变量，利用动态面板数据模型考察财政分权和地方政府治理结构改革在促进我国县级财政解困过程中发挥的作用，研究发现，近年来我国推行的政府治理结构改革，包括撤乡并镇改革和省直管县体制创新，在增强县级财政自给能力和改善财政状况方面并没有取得明显成效，其中省直管县体制创新反而不利于县级财政自给能力的增强[78]。
（四）提升县级政府提供基本公共服务的财力保障机制研究
针对目前中国基本公共服务提供的水平和均等化现状，以及县级财政能力弱化的原因，国内外学者展开了一系列的研究，主流观点认为我国财政体制改革的不完善，是导致我国地方财力缺乏和基本公共服务供给不足的主要原因之一。众多学者从深化财政体制改革，完善政府间事权和财权的划分、调整政府间转移支付制度、完善地方税体系、调整财政支出结构等角度提出了相关对策建议。
1.提高县乡政府的自身财力
不少学者认为提高县级财政保障能力应通过县乡政府自身的努力来解决。应推动县乡政府政府职能的转变，从发展县域经济和挖掘县级财政潜力入手[79][80][81]。贾俊雪、郭庆旺和宁静认为，县乡基层政府财政解困，应该将增强县乡基层政府自主发展能力和财政自给能力作为首要目的[82]。
2.减少财政级次
贾康和白景明[83]、杨之刚[84]、阎坤[85]等认为，应该在适当简化政府层级的基础上按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的思路，从体制创新入手，完善以分税制为基础的分级财政。应该减少政府财政级次，发展多样化的公共产品和服务供应，在现有法律约束下，弱化乡、地级市二级政府职能，减少财政级次。
3.明确各级政府提供公共服务的事权，完善财政转移支付制度
何成军[86]、郭家虎和崔文娟[87]、阎坤[88]、魏义方[89]也认为，解决县乡财政困难的另一个对策是规范转移支付制度。通过建立规范的转移支付制度，改变财权和事权失衡的局面，缩小地区间公共服务水平的差距，应合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的一般性转移支付的比重，努力将转移支付的额度测算到县一级。安体富、任强[90]认为应当进一步明确各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。试行纵向转移与横向转移相结合的模式，完善均等化的转移支付制度。丁元竹[91]根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力。政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。
4.建立民主财政机制
刘云龙[92]、毛翠英、田志刚和汪中代[93]认为，应该建立基层政府民主财政机制，使民众参与到财政决策中来，构建民主机制下的公共财政制度。李一花[94]认为，应该通过逐步实施财政立宪主义的改革，规范政府行为，约束政府的自利问题。阎坤[95]认为，可以通过建立民主理财机制提高基层政府参与支持改革的积极性，提高基层财政资金的使用效率。
5.调整和完善公共支出结构
项继权在实证调查的基础上，从公共财政投入与分配的角度对我国基本公共服务均等化问题进行研究。他指出，当前我国基本公共服务不仅面临财政投入总量不足问题，还存在分配不均、城乡之间及地区之间公共服务有明显非均衡性问题。文中对2010—2020年我国逐步实现基本公共服务均等化的财政需求及其可行性进行了分析，并从进一步加大基本公共服务的财政投入、大力调整公共支出结构、合理分摊中央和地方承担的基本公共服务责任和成本、建立区域间以均衡为导向的财政投入机制等方面提出了若干建议[96]。
刘尚希和邢丽[97]、易国安、胡宗能和李忠[98]认为公共支出进一步向基本公共服务领域倾斜，支持建立城乡统一的公共服务制度。以基本公共服务均等化为导向深化分税制财政管理体制改革，切实缓解基层财政困难；以基本公共服务均等化为导向进一步完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。
6.建立县级基本财力保障水平动态调整机制
孙开[99]建议应对县级基本财力保障水平进行动态调整，保证该运行机制的长效性。财政部科研所课题组[100]提出县级财力保障机制将采取循序渐进、分步实施的办法，根据有关政策和因素的变化，对有关保障项目进行调整，逐步扩大“保民生”的保障范围，稳步提高保障标准，动态调整县级财力保障水平。