第五节 本章小结
由于中国县级政府众多，各县之间的经济发展水平参差不齐，差异很大，为了满足广大县域居民不断提高的基本公共服务需求，县级政府财力保障机制的政策应该因地制宜，适当弹性化。要根据各地经济发展的不同水平以及政策等因素的变化，保障对象、保障范围和保障标准要及时进行动态调整，不仅要提高县级政府的可支配财力，还要进一步增强县级政府财政自主发展能力和财政自给能力，以充分保障县级政府财力的可持续性。
（1）坚持城乡一体化的政策导向，加大对县域（农村）基本公共服务投入力度，建立国家级“农业县一般转移支付基金”，农业县提供基本公共服务的基本财力应该由中央、省、市县财政共同承担。与农民市民化进程挂钩，提升财政提供基本公共服务的水平；加快农村基层民主制度建设，建立有效的农村公共资源使用监督机制；建立以政府为主体，社会协同治理的多元化县级公共服务提供机制。
（2）根据公共财政理论以及政治学、行政学等相关基本理论，国际经验，事权的影响范围和重要程度，以及中国的实际情况，省以下事权和支出责任的改革需要遵守以下原则：正确处理政府、市场和社会之间关系的原则；公共产品受益范围划分原则；效率原则；激励与均衡相结合的原则；财力向基层政府下倾原则；稳定性与动态性相结合的原则。
（3）本章将政府的事权划分为法定事权（自有事权）、委托事权和共担事权。事权的划分主要是指事权的四个构成要素，即决策权、支出权（支出责任）、管理权、监督权在纵向各级政府间的划分。事权的执行内容庞杂，很难穷尽列举，事权的清晰界定存在着很大的难度，尤其是省以下事权和支出责任的划分更为复杂，这决定了其改革不可能一步到位。要充分发挥省级政府的决定作用，根据各省实际情况，由省级政府决定市县的支出责任，先选择一些主要公共服务为试点，且事权划分应从“粗”到“细”，从点到面，循序渐进。
（4）本章给出了教育、社会保障、公共卫生、公路这几项基本公共服务事权与支出责任的划分清单，省以下政府间事权和支出责任划分的基本方向是由省级政府根据实际情况，科学确定省、市、县政府分别承担支出责任的事务。省级政府的支出责任要增强，市、县政府的支出责任要减少，以改变目前基层政府支出责任过重的状况。同时要有明确清晰的省以下事权和支出责任划分法律文本。
（5）理顺省以下政府间收入划分，建立财力动态保障机制。本书提出的政策建议是：①赋予省以下各级地方政府相应的财权，根据事权的类型和属性匹配财权和财力。自有事权（法定事权）：事权、财权与财力的匹配；委托事权：事权与支出责任的匹配；共担事权：事权与财力的匹配。②加强县级政府财源建设，实行地方财源动态管理。包括努力培育自有财源——大力发展县域经济；完善地方税制，构建地方各级主体税种——巩固主体财源；规范补充财源——加强基层政府非税收入和债务管理；完善来自上级政府的财源——完善政府间转移支付；挖掘潜在财源——提高国有资本经营收益上缴地方公共财政的比例。
（6）加快地方政府治理结构的改革：从“省管县财政改革”转向“省管县行政改革”，逐步减少行政级次；正确处理“条条”与“块块”的关系；改革政府考核和官员晋升机制。
【注释】
[1]刘尚希、傅志华主编：《缓解县乡财政困难的路径选择》，中国财政经济出版社2006年版，第31页。
[2]马国贤等：“论基于绩效的农业县转移支付政策研究”，《甘肃行政学院学报》，2011年第6期，第108页。
[3]马国贤等：“论基于绩效的农业县转移支付政策研究”，《甘肃行政学院学报》，2011年第6期，第108页。
[4]陶勇：“农村公共产品供给与农民负担问题探索”，《财贸经济》，2001年第10期，第74-77页。
[5]姜晓萍：“国家治理现代化进程中的社会治理体制创新”，《中国行政管理》，2014年第2期，第24-28页。
[6]刘伟忠：“我国协同治理理论研究的现状和趋向”，《城市问题》，2012年第5期，第81-85页。
[7]张永生：“政府间事权和财权如何划分？”，《经济社会体制比较》，2008年第2期，第71-76页。
[8]王浦劬：“中央与地方事权划分的国别经验及其启示：基于六个国家经验的分析”，《政治学研究》，2016年第5期，第44-58页。
[9]转引自C.V.布朗、P.M.杰克逊著：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第214-218页。
[10]同上。
[11]王浦劬：“中央与地方事权划分的国别经验及其启示：基于六个国家经验的分析”，《政治学研究》，2016年第5期。
[12]林尚立著：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第73-80页。
[13]同[1]。
[14]同[1]。
[15]张永生：“政府间事权和财权如何划分？”，《经济社会体制比较》，2008年第2期，第71-76页。
[16]孙学工：“公共服务供给中各级政府事权财权划分的国际经验”，《经济研究参考》，2005年第25期，第37-48页。
[17]Ronald C.Fisher：State and Local Public Finance，Thomson South-Western，2007，3E：495.
[18]孙学工：“公共服务供给中各级政府事权财权划分的国际经验”，《经济研究参考》，2005年第25期，第37-48页。
[19]魏加宁、李桂林：“日本政府间事权划分的考察报告”，《经济社会体制比较》，2007年第2期，第41-46页。
[20]财政部科研所课题组：“政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究”，《经济研究参考》，2010年第16期，第8-41页。
[21]郭雪剑：“发达国家政府间社会保障管理责权的划分”，《经济社会体制比较》，2006年第5期，第98-104页。
[22]魏加宁、李桂林：“日本政府间事权划分的考察报告”，《经济社会体制比较》，2007年第2期，第41-46页。
[23]交通运输部赴澳大利亚公路养护事权划分和运行机制培训团：“澳大利亚公路养护事权划分和运行机制”，《中国公路》，2015年第5期，第50-57页。
[24]蒋洪主编：《公共经济学（财政学）》，上海财经大学出版社2006年版，第464页。
[25]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第30-38页。
[26]王浦劬：“中央与地方事权划分的国别经验及其启示：基于六个国家经验的分析”，《政治学研究》，2016年第5期，第44-58页。
[27]楼继伟：“推进各级政府事权规范化法律化”，《人民日报》，2014年12月1日。(https://www.daowen.com)
[28]徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》，2002年第2期，第27-30页。
[29]何逢阳：“中国式财政分权体制下地方政府财力事权关系类型研究”，《学术界》，2010年第5期，第17-26页。
[30]张千帆著：《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，第62-154页。
[31]新浪财经，2015年4月22日，finance.sina.com.cn/china/20150422/232922022395.shtml.
[32]杨良初、赵福昌、韩凤芹：“社会保障事权划分研究”，《财政与发展》，2004年第10期，第4-9页。
[33]在本书修改阶段，2019年5月24日，国务院印发了《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕27号）的通知，将教育领域财政事权和支出责任划分为义务教育、学生资助、其他教育（含学前教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等）三个方面，并将这三个方面界定为中央与地方共同财政事权，根据具体的事权和支出责任，所需经费由中央与地方财政分档按比例分担。第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（自治区、直辖市）；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省；第三档包括辽宁、福建、山东3个省（不含计划单列市）；第四档包括天津、江苏、浙江、广东等4个省（直辖市）及大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市；第五档包括北京、上海2个直辖市。该文件主要是规定了教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分，并没有涉及事权的其他维度，如决策权、执行管理权、监督权。
[34]2018年8月，国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕67号），自2019年1月1日起实施。该方案从公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面划分医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任。本书的一些观点和国务院制定的改革方案不谋而合，该文件主要是规定了医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分，并没有涉及事权的其他维度，如决策权、执行管理权、监督权。
[35]1987年10月13日，国务院颁布《中华人民共和国公路管理条例》，2008年12月27日颁布《国务院关于修改〈中华人民共和国公路管理条例〉的决定》。
[36]转引自古尚宣：“公路管理事权划分与支出责任若干问题研究”，《交通财会》，2014年第11期，第8-12页。
[37]2019年6月26日，国务院办公厅出台了《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号），自2020年1月1日起实施。该方案指出，按照总体要求和交通运输工作的特点，划分公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通六个方面的中央与地方财政事权和支出责任。本书的一些观点和国务院制定的公路财政事权和支出责任改革方案不谋而合。
[38]转引自蒋洪主编：《公共经济学》，上海财经大学出版社2006年版，第468页。
[39]同上。
[40]李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第290页。
[41]李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第22页。
[42]杨志勇：“中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角”，《财政研究》，2016年第9期，第2-10页。
[43]杨志勇：“中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角”，《财政研究》，2016年第9期，第2-10页。
[44]陶勇：“中国地方政府行为企业化变迁的财政逻辑”，《上海财经大学学报》，2011年第1期，第66-73页。
[45]罗伊·鲍尔著：《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社2000年版，第216页。
[46]财政部科研所课题组：“建立和完善县级基本财力保障机制”，《中国财政》，2012年第19期，第26-30页。
[47]卢中原：《财政转移支付和政府间事权财权关系研究》，中国财政经济出版社2007年版，第266页。
[48]陶勇著：《中国县级财政压力研究》，复旦大学出版社2014年版，第253-254页。
[49]http：//www.chinairn.com/news/20150120/09131748.shtml。
[50]在本研究完稿后，2017年12月22日，国务院出台了《关于环境保护税收入归属问题的通知》（国发〔2017〕56号），自2018年1月1日起，环境保护税全部作为地方收入。
[51]张云贵：“论费改税”，《税务研究》，1997年第10期，第25-27页。
[52]孙开：“省以下财政体制改革的深化与政策着力点”，《财贸经济》，2011年第9期，第5-10页。
[53]财政部财政科学研究所课题组：“建立和完善县级基本财力保障机制”，《中国财政》，2012年第19期，第26-30页。
[54]文洪朝、马兆明、杨立志：“论国有资本经营预算制度的建立与完善”，《山东社会科学》，2013年第3期，第135-139页。
[55]同上。
[56]郑法：“农村改革与公共权力划分”，《战略与管理》，2000年第4期，第19-26页。
[57]徐勇：“变乡级政府为派出机构”，《决策咨询》，2003年第5期，第31-33页。
[58]潘维：“质疑‘乡镇行政体制改革’—关于乡村中国的两种思路”，《开放时代》，2004年第2期，第16-24页。
[59]同[1]。
[60]孙发锋：“从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析”，《广西社会科学》，2011年第4期，第109-112页。
[61]孙发锋：“从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析”，《广西社会科学》，2011年第4期，第109-112页。