一、基本理论
（一）事权和支出责任的内涵
2016年8月24日，国务院颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），提出了“财政事权”的新的表述，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。这样的表述，是从财政支出的角度，将“事权”界定为需要财政掏钱承担的基本公共服务职责。但实际上，“事权”的概念显然比“财政事权”的外延大，因为有些公共服务的提供，并不一定完全需要财政拿钱来提供，市场和社会也可以参与提供。本书提及的事权主要是广义的“政府事权”。
所谓事权，实际上是政府职能的表现。我们在研究政府间财政体制时，各级政府的事权是指每一级政府在公共事务和公共服务中应承担的职责和任务，也是依据政府职能和责任而被赋予的一种权力。事权应该包括决策权、支出权（支出责任）、管理权、监督权四个要素，简单来讲，事权就是由“谁决定—谁掏钱—谁干事—谁监督”四个要素组成。如果这四个部分都由同一个政府承担，那么事权、财权和财力就不会脱节。
许多学者从财政学的视角认为事权就是一级政府的财政支出责任，将事权等同于支出责任，即哪些支出应由哪一级政府承担[7]。2016年8月24日，国务院颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），提出“财政事权”新表述，也是从财政支出的视角对这一概念进行界定。一般来说，政府履行其职能需要财政的支持，因而政府的职能又体现在财政支出的范围、规模和结构上，在政府的财政活动和公共收支中，又常常多使用“支出责任”来反映政府的事权。但是，事权并不等于支出责任，因为一级政府的事权主要是指其必须要履行的职能，而支出责任更强调事权的成本和花费。某一级政府的支出并不一定能够完全反映出其应该承担的职能，因为，政府做事并不一定都是自己掏钱，可以用别人的钱办自己的事；也有可能是掏了钱，却承担了上一级或低一级政府的职能；此外，即使花费达到法定的水平，政府仍然不一定较好地履行其事权。由于中国五级政府的事权划分比较复杂，支出责任相对容易衡量，所以，在财政学中常常又用支出责任来反映政府的事权。
有关合理划分政府间的事权，涉及财政学、政治学、社会学、公共管理学、法学等多个学科和维度，需要开展不同学科的交叉研究。目前，我国理论界关于中央与地方事权划分的研究主要有四种研究路径：侧重于政府实际财政支出的财政学框架（简称财政进路）；从法学的视角，以国家宪制组织体系为对象的国家结构形式分析（宪制进路）；围绕着央地关系的动态演变而展开的政治互动探讨（政治进路）[8]，以及从公共事务的多重属性来划分政府事权的研究框架。
（二）理论依据
1.财政学视角的研究
公共财政学有关政府间事权和支出责任的划分最为经典的有以下三种。
（1）根据公共产品受益层次性来划分。
从公共产品受益的空间层次性来看，全国性的公共物品和服务，一般由中央政府提供；地方公共产品供应主要由地方政府负责，因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的民众，更了解其辖区内居民的需求和偏好，提供的公共产品更加有效率；对于产生跨地区外部效应和规模经济效应的地方公共产品与服务，应由中央与地方或者是地方政府之间合作提供。
公共产品受益层次性理论为中央与地方以及地方政府之间支出责任的划分提供了理论基础。按照这一理论，国防、外交、全国性基础设施等全国性公共产品的提供由中央政府承担；社区治安、城市供水和排水、公园、街道维护等由地方政府承担；教育、医疗卫生、跨地区的基础设施等具有外部效应或规模经济的公共产品，单一的地方政府是难以克服这些问题的，应由中央与地方或地方政府间合作提供。换言之，根据这一理论逻辑，当公共产品的受益范围与政府层级和辖区大小基本一致时，由该级政府提供最有效。
（2）根据政府经济职能的分层来划分。(https://www.daowen.com)
蒂布特和马斯格雷夫还从政府的职能定位角度，提出著名的分层蛋糕模型。他们认为政府有着三大经济职能，即参与资源配置、调节收入分配、促进经济稳定。这三大职能有着一定的层次性，中央与地方在履行职能时应有所分工。他们认为地方政府应承担起资源配置的主要职能以提高效率，而收入再分配和经济稳定职能应当集中在中央政府手里，因为促进收入分配公平、保持经济稳定和增长的财政政策或货币政策应该在全国范围内使用，而地方政府是无力承担这一职能的[9]。
值得指出的是，财政分权有利于提高资源的配置效率，但并不是说中央政府可以不必承担任何资源配置的职能。同样，与中央政府相比，地方政府在收入再分配和稳定经济方面的能力较小，当然这并不是完全否定地方政府对收入再分配和稳定经济的作用。一些实证研究表明，地方政府的税收和支出政策对收入再分配和经济的稳定起到了一定作用，特别是在他们所管辖的区域范围内。
（3）以效率为标准划分各级政府间事权和财政支出责任。
20世纪上半叶，美国财政学家赛力格曼提出应以效率为标准在各级政府间划分财政支出责任，同时他还提出规模较大的财政支出，而规模较小的财政支出由地方支付负责。美国财政学家阿图·埃克斯坦在20世纪70年代强调在政府间财政支出划分中应重视决策程序问题，他的主要观点是相对于中央政府来说的，地方政府形成一项公共决策的时间要短许多，决策快捷，更能够体现本辖区内居民的偏好。因此他主张除国防、外交、国家管理等支出需要由中央财政承担之外，其他一些财政支出项目主要应由地方政府负责[10]。
2.法学视角的研究
从法学的视角，现有的研究主要是通过对以国家宪制组织体系为对象的国家结构形式的分析，来探讨政府间事权的划分，重视国家主权的归属以及中央和地方权力的初始配置结构，往往着力分析国家构建的发生史和宪法的相关规定，对事权划分的法律依据十分重视，将单一制和联邦制分为不同类型，阐述典型国家央地事权的划分[11]。例如，林尚立认为，分析一个国家的政府关系应该从基本的权力关系入手，政府间权力关系受到宪法和法律的保护。单一制国家宪法比较简单，只需对地方政府的权力范围作原则性的规定；而联邦制国家的组织形式决定了联邦宪法必须对联邦和联邦成员政府的各自权限范围与权力之间的关系作出具体的规定，而且这种规定的权威性比单一制国家的宪法规定的权威性大。在单一制国家，除了宪法对中央与地方关系作出原则性的规定外，那些直接源于宪法的有关地方政府的法律也有决定性的作用，如地方自治法、行政法、行政组织法、行政程序法等[12]。
3.政治学的视角
从政治学的视角，现有研究的重点主要是集权和放权的分权动态过程，特别是其间的支配、监督和影响关系，因而对权力划分和博弈以及作为权力管辖对象的事务范围的动态变化，如权力下放、地方自治、地方分权等更为重视，大都是对相关国家央地关系改革过程中事权配置格局调整的事实描述、分析和总结[13]。
以上三种现有的研究侧重点不同，但都有着自己的局限。财政学研究的视角，不能确定不同层级政府事务的属性，以及不同属性事务的法律关系和权力关系；法学的研究视角忽略了政府提供事务的属性；现有的政治学研究的视角比较关注政府间权力的划分和互动，忽略了政府间事权划分的法律依据，以及如何根据公共事务的属性来合理界定各级政府的事权。
4.从公共事务的多重属性来划分政府事权
王浦劬[14]在总结和综合了目前有关事权划分不同研究视角的基础上，提出“事权”一词是对于政府承担的公共事务及相应权力的特有称谓。所谓“事权”，实际是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。中央与地方的事权划分，应当从公共事务入手，以事务定基，而公共事务的政治、经济、社会、自然和战略属性，则是划分政府层级性事务的基本依据；实际途径是公共事务治权的合法合理配置，治理目标是确保国家主权的完整统一和治权的有效运行，调动中央与地方的积极性，以高效提供丰富优质的公共物品。
公共事务的政治属性主要是国家主权与政治制度属性，此外，国家的政体、选举制度和监督制度等政治因素，也对央地事权划分具有直接影响。公共事务的经济属性，主要根据政府提供公共产品经济活动的辖区内经济利益的损益性、辖区外经济利益的损益性即正负外部性来确定。公共事务的民族属性，不同的民族对不同区域范围公共利益的理解既有共同性又有差异性，公共事务及其实施权力需要考虑不同民族的特点进行合理划分。公共事务的自然属性是指因为自然而非人为因素带来的公共事务权力责任划分的问题，诸如空气污染、自然灾害、跨区域河流治理等。公共事务的国家发展战略属性是指由于国家确定的特定国家战略而产生的公共事务属性，一般应由中央政府承担。