县级基本公共教育的投入分析
在“地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制中，县级政府承担了提供义务教育的主要责任。由于县级政府服务的对象主要是广大农村人口，县级政府提供的主要是农村义务教育，因此，本章对县级基本公共教育的分析将主要集中在农村义务教育方面。
（一）国家财政对教育投入的总量分析
国家财政性教育经费[4]是义务教育经费的主要来源，国家财政性教育经费，特别是其中的公共财政教育支出反映了一个国家对教育的支持力度。从表3.2和图3.1中可以看出，自20世纪90年代初以来，国家日益重视教育事业的发展，教育支出逐年稳步提高，国家财政性教育经费和公共财政教育支出的绝对值不断增长，2016年，国家财政性教育经费增长到31 396.25亿元，是1992年的43.08倍；公共财政教育支出为27 700.63亿元，是1992年49.03倍。但相对于增长较快的国家财政性教育经费和公共财政教育支出的绝对值来看，公共财政教育支出占公共财政支出的比重、国家财政性教育经费占GDP的比重却较低，增长缓慢，甚至有些年份呈下降趋势，直至2012年国家财政性教育经费占GDP的比重才终于达到4.28%。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出的到2000年国家财政性教育经费占GDP比例达到4%的目标，时隔12年才终于实现，但2014年又下降为4.1%。
表3.2 1992—2016年教育经费投入情况
（续表）
数据来源：《2018年中国统计年鉴》。
注：2012年对部分教育经费指标进行了修订。公共财政教育支出2012年以前包括教育事业费、科研经费、基建经费、其他经费和教育费附加；2012年起包括教育事业费、基建经费和教育费附加。
图3.1 1992—2016年教育经费投入情况
如果将中国的教育投入水平与主要OECD国家的教育投入水平相比（见表3.3），可以看出，2005—2013年公共教育支出占公共支出的比重高于OECD国家的平均水平，这在一定程度上说明我国教育投入主要以公共财政投入为主。但从财政性教育经费占GDP的比重来看，长期以来，中国这一比重较低，2013年为4.3%，相比之下，2013年21个OECD国家的平均水平是5.2%，美国这一数据更是高达6.2%。
表3.3 主要OECD国家的教育投入 单位：%
数据来源：根据OECD发布的Education at a Glance 2016整理获得。
从目前中央与地方教育支出的责任分工来看，教育的投入尤其是义务教育的投入主要依靠地方政府。从表3.4可以看出，2007—2016年，中央教育支出占国家财政用于教育支出的比重平均为5.42%，地方财政占比则高达94.58%左右，地方政府承担了主要的支出责任。可以说，国家对教育投入的不足，在很大程度上是由于中央财政对教育投入的不足而导致的，而地方政府由于受到自身财力的制约，也必然影响到其对教育事业的投入力度，这严重地影响教育事业的发展，尤其是县级政府主要提供的义务教育。
表3.4 中央与地方用于教育支出的比重
（续表）
数据来源：各期《中国统计年鉴》。
（二）国家财政生均教育投入分析
1.国家财政对县级基本公共教育投入的城乡差距分析
由于县级政府提供的教育主要是农村义务教育，本书就采用地方农村初中、地方小学的教育投入来反映县级义务教育的城乡投入状况。
从1995—2016年的地方农村义务教育生均投入情况来看（见表3.5、表3.6、表3.7和表3.8），无论是生均教育经费，还是生均公共财政预算教育经费的投入，都呈现出不断上升的趋势。地方农村初级中学生均教育经费的投入由1995年的761.09元上升到2016年的14 391.64元，2016年是1995年的18.91倍；地方农村初级中学生均公共财政预算教育经费由1995年的397.80元上升到2016年的12 644.58元，2016年是1995年的31.79倍。地方农村小学生均教育经费的投入由1995年的402.24元上升到2016年的10 766.04元，2016年是1995年的26.77倍；地方农村小学生均公共财政预算教育经费由1995年的221.59元上升到2016年的9 348.05元，2016年是1995年的42.19倍。
从地方农村教育支出的具体内容来看，事业费的支出占了整个农村教育经费支出的大头。以2014年为例，农村初中生均教育事业费为11 277.09元，农村初中生均教育经费为11 499.04元，农村初中生均教育事业费占整个教育经费支出的比重为98.07%；基本建设支出比例很低，只占到整个教育经费支出的1.93%，教育的基础设施严重不足。此外，在教育事业费支出中，公用经费支出比重很低，2014年农村中学生均教育公用经费为3 796.25元，比2013年有所减少，只占到33.67%，66%都是用于对个人的支出，主要是用于对教师人员经费的支出（见表3.5）。这说明，虽然中国农村义务教育的支出总量在不断地增加，但主要都是用于对教师人员经费的开支，基本建设支出比重较低，学生受益并不多，这严重影响农村义务教育的办学条件和教学质量。
表3.5 农村与全国初级中学生均教育经费情况表 单位：元
数据来源：各期《中国教育经费统计年鉴》，其中2012年数据缺失。
表3.6 农村与全国初级中学生均公共财政预算教育经费支出情况表 单位：元
（续表）
数据来源：各期《中国教育经费统计年鉴》；教育部、国家统计局、财政部：《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》。
表3.7 农村与全国小学生均公共财政预算教育经费支出情况表 单位：元
（续表）
数据来源：各期《中国教育经费统计年鉴》；教育部、国家统计局、财政部：《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》。
表3.8 农村与全国小学生均教育经费支出情况表 单位：元
（续表）
数据来源：各期《中国教育经费统计年鉴》，其中2012年数据缺失。
从城乡的生均义务教育支出情况来看，虽然国家对农村义务教育的投入总量在不断增加，但从全国（地方普通初级中学、地方普通小学）与地方农村初中、地方农村小学生均公共财政预算教育经费和生均教育经费的差距来看，除了少数年份它们之间的差距有了较大的缩小以外，其余年份这种差距总体呈现扩大的趋势。这说明在教育经费的投入中，对农村生均教育经费的投入还是低于城市，城乡始终有着一定的差距（见图3.2）。
从生均教育经费投入的国际比较来看，由于数据来源的限制，本书从现拥有的数据加以分析。以2010年为例，中国对小学、中学生均财政性教育经费投入分别为6 120.81元、7 024.56元，小学到大学的生均教育经费投入为33 098.33元，按照当时人民币对美元的汇率折算分别为900美元、1 033美元和4 867.40美元，不仅低于所有OECD国家，也低于俄罗斯、巴西、阿根廷等其他G20国家（见表3.9）。
图3.2 全国（地方普通初级中学、地方普通小学）与农村初中、小学生均教育经费和生均公共财政预算教育经费的差距
表3.9 主要OECD和G20国家的生均教育投入情况 单位：美元
数据来源：根据OECD发布的Education at a Glance 2012—2013整理获得。
2.国家财政对县级基本公共教育投入的地区差距分析
由于县级政府是地方基础教育的主要承担者，同时根据数据的可得性，本书选取了地方生均小学和初中教育经费与生均小学和初中公共财政预算教育经费指标来反映省际县级教育经费差距。从地方小学生均教育经费来看，2000—2016年，各省（自治区、直辖市）对地方小学教育的投入都有了大幅度的提升，但省际生均教育经费的差距较大，两极分化严重，极差由2000年的3 296.99元扩大到2016年的31 627.63元，标准差由2000年的685.43元扩大到2016年的6 797.80元。例如，2000年，上海的小学生均教育经费最高，为3 715.22元，最低的为贵州省，仅为418.23元，极差为3 296.99元。2016年，最高小学生均教育经费为北京市的38 119.95元，最低为河南省的6 492.32元，极差扩大到31 627.63元。2000—2006年，省际的小学生均教育经费的变异系数由2000年的68.69%上升到2004年的81.02%。但令人欣慰的是，2006年后，省际小学生均教育经费的总体差距有所缩小，2016年已经下降为47.74%，但是，省际小学生均教育经费的差距仍然维持在一个很高的水平上（见表3.10）。从地方小学公共财政预算教育经费来看，省际小学生均公共财政预算教育经费的变动趋势与小学生均教育经费的变动趋势基本一致，也是各地区对地方小学教育的投入都有了大幅度的提升的结果，但省际生均公共财政预算教育经费的差距仍较大，两极分化严重，极差由2000年的2 530.24元扩大到2016年的21 759.40元，标准差由2000年的512.38元扩大到2016年的5 019.40元。2000—2006年省际小学生均预算内教育经费的变异系数维持在一个较高水平，平均值达到74%，但2004年后省际小学生均公共财政预算教育经费的差距逐渐缩小，2016年为42.21%（见表3.11）。
表3.10 地方小学生均教育经费投入的地区差距分析 单位：元
（续表）
（续表）
数据来源：根据各期《中国教育经费统计年鉴》计算获得。
表3.11 地方普通小学生均公共财政预算教育经费支出的地区差异 单位：元
（续表）
数据来源：根据各期《中国教育经费统计年鉴》计算获得。
从地方普通初中生均教育经费情况来看，2000—2016年，我国各省（自治区、直辖市）普通初中的教育经费都有大幅增长，但省际教育经费的差距仍较大，两极分化严重。2000年，上海在地方普通初中生均教育经费支出中拔得头筹，其数额为4 413.52元，而当年生均教育经费最低的贵州省只有648.37元，两者相差3 765.15元，与此同时，省际普通初中生均教育经费的标准差和变异系数分别高达917.22元和62.62%。到了2016年，普通初中生均教育经费最高的为北京市，高达67 769.90元，最低的为河南省的10 472.49元，极差扩大到46 969.87元，标准差为11 172.10元，变异系数为56.53%。从变异系数来看，2000—2006年，地方普通初中生均教育经费的变异系数一直在上升，但2006年后有所下降，省际普通初中生均教育经费的总体差距有缩小的趋势，但是，省际普通初中生均教育经费的差距仍然处于高位（见表3.12）。
表3.12 地方普通初中生均教育经费的地区差异 单位：元
（续表）
数据来源：根据各期《中国教育经费统计年鉴》计算获得。
从地方普通初中生均公共财政预算教育经费来看，省际普通初中生均预算内教育经费的变动趋势与地方普通初中生均教育经费的变动趋势基本一致，也是由于各地区对地方初中教育的投入都有了大幅度的提升，但省际生均公共财政预算教育经费的差距较大，两极分化严重，极差由2000年的2 436.00元扩大到2016年的39 820.86元，标准差由2000年的645.85元扩大到2016年的7 823.69元。2000—2004年，省际初中生均预算内教育经费的变异系数一直不断上升，但2006年开始差距逐渐缩小，2016年变异系数下降为47.65%（见表3.13），但与生均教育经费一样，普通初中生均公共财政预算教育经费的地区差距也仍然在高位震荡。
表3.13 地方初中生均公共财政预算教育经费的地区差距 单位：元
（续表）
数据来源：根据各期《中国教育经费统计年鉴》计算获得。