县级基本公共服务决策与监督机制的问题

在中国目前的行政和政治制度下，县域居民对公共服务和公共产品需求表达机制缺乏，难以对公共服务资金的筹措、管理、使用进行有效的监督。

第一，中国的行政组织是一种自上而下的压力型行政体制，地方政府官员不是由地方选民直接选举产生，而是由上级政府任命，并且上级政府对下级政府官员实行政绩考核。在这种自上而下的官员考核和晋升机制下，地方政府官员的身份具有“二重性”，他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面他们是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益。各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争，是一种政治晋升博弈，或者政治锦标赛^[10]。在政治锦标赛指挥棒的指挥下，县级政府官员比较积极主动地提供能够迅速反映其政绩的项目，例如，豪华阔气的广场、楼堂馆所等；比较看重GDP、财政收入总量、财政收入增速、固定资产投资等经济性指标，而对教育、环保、文化等涉及县域可持续发展的公共产品供给严重忽视，甚至部分公共产品的提供严重损害了当地居民的利益。(https://www.daowen.com)

第二，县级政府官员处于政权的最底层，从基层提拔走出去，向上流动的难度较大，一是要靠“关系”，二是要靠政绩，他们不像省级官员乃至最高统治者那样十分注重政治威望，需要一个全局的、综合的发展眼光，需要同时关注多个政策目标。基层官员希望的或是获得升迁的机会，或是满足自己的私欲，其行为往往短期化，在现行监督机制不完善的情况下，问题尤为突出。虽然广大居民可以通过当地人民代表大会来表达自己的需求，制约政府行为，但人大制度本身的不完善以及政府官员是由上级政府直接任命的体制，也就使这种制约效力大打折扣。

第三，从公共财政的监督机制来看，中国目前是高度集权的行政组织体制，地方政府既是上级政府政策的执行者，又是地方的管理者。因此，基层政府这种双重角色决定了其在相当程度上的决策自主性和根据当地实际情况执行政策的灵活性，这也是中央政府和直接上级部门所认可的。在这个意义上，来自中央政府的政策对基层政府的约束能力是有限的^[11]。另外，在自上而下的压力型行政体制下，地方政府官员的行为主要受到上级政府部门的监督，“自上而下”的监督体制在政府级次较多和信息不对称的情况下，往往出现“上有政策，下有对策”的情形。同时，在信息不对称的情况下，地方政府选民往往处于信息的弱势，也缺乏对基层政府官员的有效监督。