省以下事权和支出责任划分的国际经验
明确政府间事权和支出责任的划分是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是财政体制有效运行的基础。虽然由于各国政治制度、经济状况、文化背景等各不相同，政府间事权与支出责任的划分有所差异，但总体上来看也具有一定的共性。我们需要总结和归纳典型国家的实践和经验，为完善我国省以下政府事权的划分提供一定的借鉴。
（一）政府间事权和支出责任的原则
总体来说，绝大多数成熟的市场经济政府间事权与支出责任的划分普遍遵循了经典的财政分权理论，即效率原则、公平原则、受益范围划分原则和经济稳定的原则。
1.效率原则
根据经典的财政理论，政府层级越低的地方，政府与服务对象越接近，比较了解其所管辖区域内居民的偏好，相对于级别高的中央政府来说，提高公共产品和公共服务就更具有效率。也就是说，公共事务支出责任的划分应该尽量属地化，越分权就越具有效率。
2.公平原则
在调节收入再分配，实现收入分配公平方面政府职能的划分，由于各地经济发展情况千差万别，就需要较高层级的政府统一制定分配政策[15]。
3.受益范围划分原则
基本上所有国家政府间事权和支出责任的划分都依据了公共产品受益范围划分的原则，凡是受益范围覆盖到全国的支出由中央政府承担，受益范围局限于特定区域的支出则由地方政府承担。
4.经济稳定原则
对于经济稳定和增长职能在各级政府间划分，中央政府可以通过财政政策和货币政策来进行调控，故中央政府往往具有优势，应由中央支付承担主要职责。
在确定好了政府间事权和支出责任划分的基本原则（见表7.1）后，对于事权在每一级政府间如何配置，即中央政府承担什么？州（省级）政府承担哪些？地方政府又承担哪些？由于受政治体制、经济发展水平等因素的影响，各国有所不同。一般来说：（1）从经济发展阶段来看，经济越是发达，地方政府承担的职能就越重要。发达国家地方政府（包括省和省以下政府）支出占政府总支出的比重为32.2%；而发展中国家的这一比例仅为19.5%；转轨国家则仍是介于两者之间为29%[16]。（2）从国家体制上看，联邦制国家由于地方政府被赋予了更多的权限，因而一般联邦制国家的地方政府开支占政府总开支的比重要高于单一制国家。
表7.1 事权划分的一般性原则
资料来源：Anwar Shan：“The reform of intergovernmental fiscal relation in developing and emerging market economics”，Policy and Research Series，NO.23，World Bank，1994。
（二）事权划分的法制化
成熟市场经济国家事权和支出责任的划分都是以详细的法律为依据，强调事权划分的法制性和稳定性。这些国家基本上都通过宪法、各州宪法和法律、地方自治法、地方政府法以及公共财政和预算法等，对政府间事权划分作出了明确的规定。典型的联邦制国家，例如，美国、加拿大、德国、澳大利亚等，联邦政府与州政府之间不存在领导与被领导的关系，是平等的关系，地方政府从州政府中产生，地方政府的事权由州政府决定。宪法并没有对地方政府作出相关的规定，在宪法中没有列举的权力则属于地方政府，因而地方政府权力很大。
英国、法国、日本等典型的分权型单一制国家，强调中央政府的集权，中央与地方政府的事权都由宪法统一规定，但同时也赋予了地方政府一定的自治权，保证地方政府的独立性，例如，日本的都、道、府、县和市、町、村两级政府在日本宪法被称为“地方自治体”或“地方公共团体”，是独立于中央政府的法人，确保地方政府的自治地位。
表7.2 部分国家事权划分的主要法律
资料来源：李萍主编：《财政关系图解》，中国财政经济出版社2010年版，第247页。(https://www.daowen.com)
（三）典型国家主要基本公共服务政府间事权划分
从世界各国的实践来看，教育特别是基础教育通常都是中央、省和地方政府共同承担（见表7.3）的。在美国，教育是州和地方政府提供的最基本公共服务。小学和中学一直是州和地方政府最大的支出，2003年，几乎等于地方一般支出总量的1/4，占地方政府支出的比重接近41%，这相对于地方警察和消防支出的5倍，地方道路支出的9倍。2002年，公立小学和中学的教育资金50%由州政府提供，地方政府、学区提供的支出占公立学校支出的43%，联邦政府为小学和中学提供的资金仅占公立学校支出的8.4%，作用要小些。在州政府提供教育资金的作用方面，美国各州差异较大，2002—2003年，夏威夷公立学校的资金90.1%由州政府提供，而南达科他州公立学校的资金34.1%由州政府提供，其余部分主要由地方政府提供[17]。
表7.3 部分国家主要基本公共服务的财政支出占比情况 单位：%
数据来源：IMF，Government Finance Statistics Yearbook，2005.
澳大利亚的学校教育也是由州政府和地方政府共同承担，但州政府承担了主要的职责。加拿大学校教育也是省和地方政府共享的职责，其中，省提供大部分资金（在均衡的基础上），而地方政府从地方财产税中筹集资金用于教育支出。
英国实行集权与分权相结合的教育管理体制，地方教育行政部门主要负责本地区的教育管理。法国实行的是中央集权型的教育管理体制，中央政府承担的教育责任要比地方政府大。日本的教育由中央政府和地方政府共同承担，市町村负责学校建设和管理，中央和都道府县负责占教育经费大部分的教师工资。
巴西和印度尼西亚等发展中国家的教育职责也是由中央、省、地方共同承担，而中央和省级政府承担的责任要大一些。
2.公共卫生
在公共卫生方面，一般由市级政府负责一般性疾病的预防和诊断工作。而治疗性医院或是专业性医院由于具有规模经济效益而一般由更高一级如地区、省甚至中央政府负责。传染性疾病的防治由于具有很强的公共产品性质，一般由高一级的如省级或中央政府负责[18]。从主要发达国家的实践来看，加拿大地方政府在诸如医疗卫生社会服务中一般起很小的作用，而联邦政府和州政府正是此类服务的有效供应者。在日本，中央政府只是对卫生行政进行全面的计划和指导，与国民生活密切相关的公共卫生事务几乎都由地方公共团体负责，其中，都道府县作为公共卫生的核心机关，从事内容极其广泛的公共卫生工作，与市町村负责的公共卫生有着大致的分工，都道府县负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作，市町村负责粪便处理、灰尘处理等环境工作[19]。美国的公共卫生以州和地方政府为主进行管理，在财力分配上主要由州和地方政府来解决，中央政府给予一定的补助。从现有的数据来看，不论是发达国家，还是发展中国家，总体上来说，中央政府卫生支出占医疗卫生总支出的比重较高，省以下地方政府所占的比重较低，承担的支出责任相对较小。
3.社会保障
社会保障主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助四个方面的内容，是现代国家的安全网和稳定器，具有很强的收入再分配功能。一般理论认为，层次低的地方政府对收入再分配的能力有限，无论是发达国家还是发展中国家，社会保障的提供都是集权化，中央或联邦政府在社会保障和社会福利中起着主导性的作用。例如，美国联邦政府在社会保险支出中总体上所占的比重从1950年的43%上升到2004年的72%，发达国家中央政府的社会保障和社会福利开支占全部社会保障和福利开支的比重为80%，发展中国家一般为75%[20]。
从社会保障具体内容的政府间事权划分情况来看：（1）养老保险和失业保险是向离退休和失业人员提供的基本生活保障，具有很强的收入再分配效应，具有全国公共产品的特征，由中央政府制定政策和标准并承担提供职责，有利于实现收入分配公平的目标。（2）医疗保险在许多市场经济国家，联邦政府负责统一制定政策，地方政府负责执行，中央或联邦政府起着主导性作用（见表7.4）。在一些发达市场经济国家，虽然私人保险在医疗保险提供中起的作用越来越大，例如美国的医疗保险以私人保险为核心，但在政府提供的医疗照顾和医疗救助计划中，中央政府负责提供老年和残疾人保险，贫困人员医疗保险由联邦制定政策，州政府负责[21]。（3）社会救济和社会福利也具有很强的收入再分配功能，但在确定具体救济对象的时候，需要了解救济对象的具体信息，例如，家庭收入和财产、家庭成员等，在此方面，地方政府具有一定的信息优势，所以许多发达的市场经济国家都充分发挥州和地方政府在提供社会救济方面的作用，再由中央政府给予一定的补助。
表7.4 部分国家社会保障事权划分
资料来源：李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第252页，以及卢中原著：《财政转移支付和政府间事权财权关系研究》中国财政经济出版社2007年版。
4.交通
交通运输是一种与更多人日常生活密切相关的服务，省以下地方政府在提供公共交通方面的作用是显而易见的。美国在交通运输的政府间事权划分上，联邦政府在高速公路和运输方面的职责主要是给予下级政府补助，对于航空和水路交通方面，联邦政府则主要承担直接购买和提供服务与交通设施的作用。虽然联邦政府在公路和交通运输筹集资金方面发挥着重要作用，但所有这些资金的使用者主要还是州和地方政府。州政府是公路和航空运输的直接购买者，充当联邦对地方政府补助的中介。例如，公路服务，州政府的交通部门主要负责由其负责道路的建设和维护，而地方政府主要用自己的收入和获得的转移支付直接购买和提供交通设施服务。从不同道路的联邦补助分布来看，联邦公路补助资金主要流向州际公路、农村主干公路，而城市道路比农村道路所获得的联邦补贴要少。
在日本，根据《道路法》的有关规定，道路分为高速国道、一般国道、都道府县道和市町村道路四种。国道的新建和改建工作原则上由中央政府的建设大臣负责管理，在指定区间内的由建设大臣负责，其他部分由都道府县知事负责。此外，都道府县道的管理由都道府县负责，市町村道的管理由市町村负责[22]。
从澳大利亚政府间公路事权划分情况来看，联邦政府制定公路的技术标准，特别是国道的技术标准，并对州和地方政府进行投资补助，国道建设必须按照联邦标准进行，否则将不予以投资补助。联邦政府为连接各州府及中心城市的国道建设提供约70%的资金，但国道的管理仍归各州公路局。州政府主要负责州道、连接主要城镇道路干线和少量主要农村公路的建设，其资金来源主要依靠联邦和州政府的补助[23]。