县级政府职能定位不清，政府间事权划分模糊
县级政府保障基本公共服务提供的财力薄弱，不仅仅是财政体制的问题，与政府的职能活动、政府行为、行政体制等政府治理结构高度相关。
（一）县级政府职能的法律规定
从县级政府职能的法律规定来看（见表6.3），现有的法律对县级政府的职能的规定都是原则性的，非常宽泛，在中国公共权力在五级政府的纵向配置中，县级政府的职能具有双重性的特点。一方面，县级政府要贯彻执行中央政府或上级政府的各项政策和任务；另一方面，其又是所管辖区内经济、政治、社会、文化等管理者和组织者，可以说其职能范围覆盖政治、经济、文化、行政、社会发展、宗教等各个领域，无所不管，县级政府的职能定位却不是很清晰，和其他级别地方政府的职能具有很大的相似性。法律上对县级政府职能的定位不明确、不清晰，很容易导致在实践中政府职能的“越位”和“缺位”，一方面，县级政府对社会经济干预过多，存在着“越位”；另一方面，县级政府对于应该提供的各项公共服务提供严重不足，存在着“缺位”。此外，在中国自上而下垂直的行政体制下，上级政府在资金分配、政策制定权、人事权等方面享有绝对的权威，财权和财力上移，而事权下移就成为一个必然的结果。
表6.3 县级政府职能的法律规定
（二）县级政府职能的现实情况——以安徽省S县政府为例
中国县级政府职能的现状仅从理论和法律规定的角度来分析是不够的，还需要进行实证分析。当我们在研究一个政府主体的职能和行为的时候，首先要注意的是这个行为主体的结构以及这种结构所具有的功能。
1.“条条”与“块块”的矩阵结构
目前，中国县级政府的组织结构是由“条条”和“块块”组成的。由于中国是一个地域辽阔、民族众多、行政事务繁多的单一制国家，在行政管理体制上形成了从中央政府到基层乡镇政府的分级管理体制，以及从国务院各部、委、行、署到市县各职能、业务局办的垂直业务管理体制。
所谓“条条”结构是指从中央政府的职能部门或机构到地方各级政府职能部门或机构的垂直业务管理体制，如工商、教育、卫生、民政、农业、水利、国土资源、财政、审计等部门，也称为“一竿子插到底”的管理体制。“条条”管理一般以上下级地方政府各自事权的不可替代性为动因，以上级业务主管部门职能的纵向延伸为架构，以地方政府上下级间存在某些交叉性质的共有权为基础，强调的是政令的上下一致和畅通[4]。
“块块”是指同一级别的政府内部按照管理内容划分为不同的部门或机构，着重强调的是针对一项具体的行政事务部门间的协调与配合。
“条条”与“块块”并不相互排斥，许多县级行政单位既要受到“条条”的规范又要受到“块块”的管理。
图6.3反映了2015年安徽S县的政府结构概况，共有38个职能部门，分管着所管辖区域内政治、经济、文化以及社会生活等各个方面的事务。其中一部分政府职能部门按“条条”设置，分解了县级政府的税收、工商、财政等方面的职能；另一部分按“块块”设置，在县级政府内部按照政府管理内容的不同，划分为不同的职能部门。其政府结构的设置体现了“条条”和“块块”关系的特征。
图6.3 安徽S县政府机构的组成(https://www.daowen.com)
县既是本区域内经济、社会发展的决策、管理、指挥机关，又是上级政府各项方针政策和任务的执行者，县级政府职能覆盖面很广，涉及工、农、商、学、科、教、文、卫、司法等各个方面。
2.县级政府职能的实证分析
然而，从县级政府职能的法律规定和政府机构的设置还很难反映政府职能的实际面貌，因而也很难反映出真实的政府行为特征，还需要通过实地调查来进行补充。为此，本书的研究对安徽、浙江等地进行了实地调研，此外，本研究负责人利用给全国各地市县财税干部培训授课和MPA学员授课的机会，通过对安徽、江苏、浙江、河南、四川等地8个县的财政局和税务局领导、政府公务人员等多位政府官员的深度访谈，以及根据县级政府对干部的绩效考核权重的大小，来大概描绘出县级政府职能的实际运作概况。
（1）县级政府的职能非常宽泛。
实际调查中我们发现县级政府的工作任务是非常庞杂的，目标管理绩效考核的指标也越来越细，被赋予的权重系数也各不相同，但是依然可以根据其实际性质，进行分类比较。本书中，我们将之分成六类：经济发展类、财政类、农业类、政治类、社会服务类和其他（见表6.4）[5]。当然，这种分类也不一定是完全精确的，也不能囊括所有政府的工作任务，且这六项职能之间还包含着相互交叉的部分，例如农村基础设施建设既可以是经济发展类的政府工作，也可以是社会服务类的政府工作。
表6.4 被调查县主要政府工作任务以及绩效考核列表
资料来源：根据调查访谈、地方政府绩效考核指标整理获得。
但是，无论是从县级政府职能的法律规定和政府机构的设置来看，还是从现实中县级政府所从事的具体工作任务来看，政府均事无巨细、全面包揽，政府与市场、企业之间的职责不清，政府成了无所不能、无所不管的全能政府[6]。
（2）县级政府呈现出“上下同口、职责同构”的特征。
从县级政府职能的法律规定来看，我们发现，不论是《宪法》，还是《地方组织法》，对地方政府职权大都没有细分，而是将各级地方政府放在一起列举。地方政府的职权能够一并列举，恰恰说明了地方政府职权上的同构性[7]。此外，由于“条条”与“块块”的组织结构而实行的“归口管理”和分类管理，也导致了上级业务主管部门职能的纵向延伸。现实中，除了少数事权，如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，形成了“上下对口、职责同构”的现象。
从县级政府职能的实际运作来看，作为集权下的县级政府，既要执行中央政府或上级政府的许多政策，又要执行本级政府的各项政策，而地方性的政策实际上绝大多数都是为了执行上级政府的各项任务而制定的，地方性的政策中也包含了中央政府的政策精神，县级政府仿佛就是上级政府的“派出机构”，县级政府的独立性较差，但上级政府和县级政府的事权划分不清。
（3）现实中的县级政府职能存在着一定的偏差。
规范的财政分权要求县级政府的主要功能是向本辖区的居民提供公共产品与公共服务，但现实中的县级政府职能却存在着一定的偏差：主要是县级财政跨越了公共财政的范围行事，直接组织经济或者管理企业，存在着“越位”的问题。基本上所有的县级政府都把经济发展类、财政类等经济性指标视为对政府目标管理考核的首要指标，权重系数非常大，特别是GDP的增长、财政收入的总量和增速、招商引资、发展规模企业等指标格外受到重视，甚至对地方政府主要官员进行“一票否决”的考核。诚然，对于县级政府来说，大力发展县域经济对于提升县级财政能力，保障基本公共服务的提供很重要，但是对GDP的过于倚重，会导致政府对市场的干预，政企不分，同时也会导致县级政府职能的“缺位”，为了追求短期政绩目标的最大化，县级政府往往倾向于将大量财政资金投向生产和竞争型领域，而对关系到老百姓福利的公共服务投入不足，不能满足广大农村人口对公共产品或公共服务的需求。