完善省以下事权和支出责任划分的政策建议
（一）明确省以下事权和支出责任划分的原则
有关政府事权划分的原则，20世纪英国财政学的代表人物巴斯特布尔提出“受益原则”“行动原则”和“技术原则”，即凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出；凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出；凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能够完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出，否则应属于地方政府的财政支出[24]。
财政部部长楼继伟在他2013年出版的著作《中国政府间财政关系再思考》中提出，要按照“外部性、信息复杂性和激励相容”的原则来划分政府间的职能。（1）“外部性”原则，指在实际操作中是根据公共产品受益范围来确定其成本的辖区范围，使成本分担的地理边界同受益范围一致，从而实现外部性的内部化。（2）“信息复杂性”原则，指相对于中央政府来说，地方政府熟悉基层事务，搜集和加工差异性信息的能力明显比中央政府强，因此，信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理。（3）“激励相容”原则，指财政体制的设计使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化，这种体制就是激励相容的[25]。目前这三项原则已经被社会各界熟知，成为本轮政府间财政体制改革的基本原则，一些省份在探索省以下政府间事权和支出责任划分的时候，也是按照这三项原则进行的。
王浦劬提出从公共事务属性入手来划分政府的事权，他将公共事务的属性划分为政治属性、经济属性、民族属性、自然属性、公共事务的国家发展战略属性等[26]。
有关政府间事权的合理划分，涉及多个学科和维度，不仅仅是财政部门一家的事情，还需要政治、行政、法律、经济等全面的配合，并且还要符合中国的国情，是一项非常复杂的系统工程。
根据公共财政理论以及政治学、行政学等相关基本理论、国际经验以及中国的实际情况，省以下财税体制的改革需要遵守以下原则。
1.正确处理政府、市场和社会之间关系的原则
正确处理政府、市场和社会的关系，明确界定政府的职能是政府间事权和支出责任划分的基础。从政府与市场的关系来看，政府职能转变不到位，一方面，政府对市场经济干预的太多，存在着“越位”，政府职能过大过广，政府支出责任广大；另一方面，政府的经济职能又存在着“缺位”的现象，政府在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面提供严重不足，不能满足广大人民日益增长的需求。为此，正确处理政府与市场的关系，就必须要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，凡是市场能够做的，政府就应该坚决退出，财政资源应从竞争性领域退出，投向教育、卫生、社会保障等公共服务领域。
在政府与社会的关系上，应该实行“大社会，小政府”，凡是社会组织可以承担的公共事务，政府应该放手让社会组织去做，实行政社分开，培育和推进社会组织的发展，明确社会组织权责，加强社会建设和创新社会管理，依法发挥社会组织自治作用。
2.公共产品受益范围划分原则
对于受益范围覆盖到全省，外部性较强的公共事务作为省级事权，由省级政府承担主要支出责任；受益范围局限在特定区域的公共事务作为市县事权，省内跨区域的重大公共项目等作为省与市县共同事权。省与市县政府按承担事权划分，各自承担相应的支出责任。
3.效率原则
从效率的视角来看，省以下公共服务事权和支出责任的划分方面，凡是层级低的地方政府能够承担的事务应该尽量属地化，越分权就越具有效率；具有一定规模经济的公共产品或公共服务由层级较高的省、市级政府提供，或者由省市县合作提供效率会更高。在政府间财政收入划分方面，以征收效率为标准来确定税种的归属，即如果某种税由地方政府征收效率更高，就将这种税划归地方税。
在省以下财税体制改革中，对于县乡基层政府来讲，中央政府高高在上，距离遥远，省市对于基层政府的财政关系更为重要，这就决定在省以下财税体制改革中，要充分发挥省级政府的决定性作用。
4.激励与均衡相结合的原则
中国地域辽阔，各地要素禀赋、经济的发展又千差万别，因此，对省以下财政体制改革的实施不能够一刀切，在符合整个国家财政体制改革的整体目标和精神的框架下，应该在不同的地区分类实施。这样才能恰当地把握激励与均衡之间的关系，既可以防止过分的激励带来的均衡丧失，又可以防止过度的均衡导致的激励不足。例如，对于经济发达地区来说，财政收入增长潜力大，这决定了这些地区更偏好财权，因此，在财政体制的安排上，应该赋予发达地区更多的财权和社会经济管理权限；对于经济欠发达地区以及少数民族地区，应给予更多的转移支付，起到一定的财力均衡作用。
5.财力向基层政府下倾原则
事权的划分必须要有财权和财力的划分相匹配。
目前的现实状况是，市县政府，尤其是县政府承担着较大的支出责任，但其财力状况令人担忧，财政支出压力较大。为此，省以下财政体制改革，在保持现有省级和地方财力格局总体稳定，以及省级调控能力不减的前提下，将新增财力主要用于市、县发展，进一步增强基层政府提供基本公共服务、推动科学发展的能力。
6.稳定性与动态性相结合的原则
一方面为了避免政府间事权和财权调整的随意性，需要通过法律的形式将政府间事权划分制度化，以保证其稳定性和确定性。但是，政府间事权的划分并不是一成不变的，是一种相对的稳定，随着政府职能的转变、技术的进步和社会经济的发展，政府事权的划分也要随着客观条件的变化进行动态调整。
（二）明确省以下政府间事权和支出责任的划分
财政体制改革最核心、最难啃的骨头也是政府间事权和支出责任的划分，特别是省以下政府间的事权和支出责任划分，相对于中央和省级政府更是困难重重。2016年8月24日，国务院颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。在这份文件中，坚持财政事权由中央决定，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，减少并规范中央与地方共同的财政事权。文件指出，对于省以下事权和支出责任的划分，由省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定，避免将过多支出责任交给基层政府承担。可以看出，文件对省以下财政事权和支出责任的划分是原则性的指导意见，并没有给出一个具体的划分标准和具体方案，而这对于完善政府间事权和支出责任的划分是远远不够的。
本书认为，要明确省以下事权的划分，首先要明确省以下各级政府的职能定位。
1.省、市、县、乡镇政府的职能定位
（1）政府的一般职能。
事权是政府职能的表现，是依据政府职能的范围和大小而赋予的权力，所以首先必须要搞清楚各级政府的职能定位。市场经济条件下，政府的基本职能主要有以下四个方面。
一是公共产品的提供者。在现代市场国家，政府对于教育、公共卫生、环境保护、社会保障、公用事业、重大基础设施、基础研究等进行大量直接投资，发挥着重要作用。二是宏观经济的调控者。由于市场的不完全和缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对宏观经济进行调节。三是外部效应的消除者。政府通过补贴、税收、转移支付、公共管制等手段，消除外部性，使得外部性内在化从而促进资源的有效配置。四是收入再分配的调节者。市场经济在解决社会稳定、协调发展方面有明显的局限性，它能够较好地解决效率问题，却不能解决好公平问题，政府要从全社会的整体利益出发，对高阶层的收入和财产再分配加以调节，建立社会保障体制，保障弱势群体的利益，以保证社会稳定协调发展。
（2）合理界定省、市、县、乡镇级政府的职能。
楼继伟[27]指出，要明晰各级政府事权配置的着力点。中央政府强化宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，省级政府要强化统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，而市县政府要强化执行职责。
在现行的行政体制下，省级政府是地方政府行政体系的最高层次，属于高层地方政府，是中央政府和省以下地方政府发生关系的联络点。在中央的统一领导下，省级政权是地方政治、经济、文化和社会生活的全面组织者和具体领导者，承担着本省区域内收入再分配，地区间综合平衡的责任。省级政府的职能定位属于“中观管理和调控”的范畴，具体职能的内容见表7.5。
大多数市级（地级市）政府，20世纪80年代从省级政府的派出机关——地区行政公署转变而来，并且实行“市管县”的行政体制。地级市除了负责管理城市的政治、经济、发展和公共事务，还要对所辖的县和县级市进行管理。随着“省管县”体制的实施与推行，地级市的职能逐渐被弱化。如果全部实现省管县的体制，地级市将成为与县级行政单位平等的行政主体。为此，地级市政府的职能应该定位为管理和城市相关的政治、经济和社会事务。
县级政府既是城市的尾，又是农村的“头”，是中国城市与农村、农业与工商业、市民与农民的分界线[28]。县级政府除了服务一部分城市人口外，主要服务对象是广大农村人口。县级政府接近基层，与“三农”关系最密切，相对于省、市政府来说，提供农村公共产品和公共服务是县政府的基本职能，县级政府的职能定位见表7.6。
乡镇政府是直接服务于农村居民的一级政权组织，比县级政府的服务范围要小，服务对象更加集中。农村税费改革以后，随着部分地区“乡财县管”财政管理体制的实施，乡镇政府的职能在逐步弱化，乡镇财政成为了县级财政的“报账单位”；再加上在行政上，“条条”的政府垂直领导，肢解了乡镇政府的部分职能，乡镇政府实际上已经成为县级政府的派出机关，这一现象在经济不发达的农业乡镇尤为突出。为此，乡镇政府职能应重在服务三农方面，具体内容见表7.5。
表7.5 省、市、县、乡镇政府职能定位
资料来源：作者整理。
2.事权的三种类型
在中国目前的五级政府体制下，长期遵循“行政发包制”的政府间事权划分办法，即政府间职能责任被层层甩到基层政府。所以，现在要厘清这种错综复杂、“你中有我，我中有你”的政府间事权和支出责任可以说是非常的困难。
为此，有必要对中国各级政府承担的事权进行归类。根据事权来源的不同，将事权划分为法定事权（自有事权）、委托事权和共担事权。
（1）法定事权（自有事权）。
法定事权也称自有事权，主要是根据公共服务的受益范围、效率与公平、外部性等原则，根据事权的影响范围和重要程度，来界定各级政府应该承担的事权，并且通过法律法规对中央与地方各级政府应该承担的事务加以规定，以保证各级政府履行职责。例如，国防、外交、国家安全、食品安全、司法、跨地区的重大基础设施、宏观调控、地区间财力的平衡等应该划归为中央政府的事权；而与地区利益关系紧密的地方公共产品或公共服务应该是地方各级政府承担的事权。
（2）委托事权。
委托性事权是一个政府部门委托另一政府部门的事务，在中央与地方的关系中，更多指的是上级政府部门委托给下级政府部门的事务。一般来说，在各级政府的事权范围界定好后，每级政府各行其责，不得越位和缺位。但在我国集权的政治体制下，上级政府享有绝对的权威，再加上政府间的事权划分不清晰，上级政府可以指派或委托事权下放[29]。
（3）共担事权。
共担事权指的是由于公共产品或公共服务的外部性、规模经济等特征，有些公共产品需要中央与地方或地方政府与地方政府共同合作来提供，因而成为它们之间的共同事务，并要求按照各自承担事权的比例共同承担支出责任。例如，跨区域的全国性重大基础设施，需要中央和地方共担事权和支出责任，而某些跨省、市、县的只对部分地区有外部效应的区域性公共事务，需要地方政府之间协商，共同承担这些事权和支出责任。
共担事权应该要尽量减少，一旦确定了各级政府承担的事权比例后，就要保持相对的稳定，不能朝令夕改。
3.省以下主要基本公共服务事权与支出责任的划分清单
中央与地方以及地方各级政府间的事权如何划分，对于任何一个国家来讲，都不存在一个使政府间事权和支出责任得到最优划分的统一公式，由于各国的政治、行政和财政体制的差异，不是所有的国家都会得出谁该做什么的相同结论，当然其中也形成了许多共性的东西值得我们学习和借鉴，但也要结合中国的国情。政府间事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。强调地方自治的国家多采用按事项的影响范围划分事权归属；中央集权国家多按重要程度划分事权，事项越重要就留给越高层级的政府处理[30]。
2016年8月24日，国务院颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），要求适度加强中央的财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。中央与地方财政事权的划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。从字面上来看，中央政府会更加有所作为。财政事权上收之后，中央政府将有更多支出的义务。但对于省级以下事权如何划分，如何赋予省级政府足够的权力，让省政府有足够自主性来制定省内政府间的关系事项，文件并没有提及。本书认为，在中央与地方、特别是省以下财政关系中，省级政府需要被置于一个非常重要的地位。中国省级行政单位极其庞大，各省差别极大，省内部区域差异也非常大，需要摆脱中央主导和行政主导，必须授予省级政府充足的社会经济管理权限，让省政府有足够的自主性来制定省内政府间关系。
本书认为，根据公共财政、政治学、行政学等相关理论，国际经验，事权的影响范围和重要程度，以及公共事务的属性，从政府提供的一些主要公共服务入手，根据公共服务属性的不同，分类解决公共服务项目集权与分权的程度，理顺中央和省以及省以下政府间的事权和支出责任。政府间事权的划分，主要是事权的四个构成要素，即决策权、支出权（支出责任）、管理权、监督权在纵向各级政府间的划分。
事权的执行内容庞杂，很难穷尽列举，事权的清晰界定存在着很大的难度，尤其是省以下事权和支出责任的划分更为复杂，这决定了其改革不可能一步到位。要充分发挥省级政府的决定作用，根据各省实际情况，由省级政府决定市县的支出责任，先选择一些主要公共服务为试点，事权划分从“粗”到“细”，从点到面，循序渐进。省以下政府间事权和支出责任划分的基本方向是：省辖区内的部分事权要适当上收到省级政府，省级政府的支出责任要适当加大，适当减轻市、县政府的支出责任，改变目前基层政府支出责任过重的状况。
（1）社会保障。(https://www.daowen.com)
现代国家的社会保障体系以社会安全网络的形式出现，起到安定社会生活的作用并组成符合本国实际的框架。在今天的中国，这个安全网络由社会救济、社会保险、社会优抚和社会福利组成，其中社会保险是社会保障体制的核心。在大多数西方国家，养老保险与医疗保险是两个最大的社会保险项目，我国社会保险主要分为养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等，养老保险和医疗保险也是两个最大的社会保险项目。
从目前中央与地方政府的社会保障责任分担机制来看，地方政府承担了95%的支出责任，其中市县级政府又承担了40%—50%的责任。这种分散管理和分散融资的模式与其他国家明显不同，大多数工业化国家和发展中国家集中或大部分集中管理养老保险和其他保险的融资项目。社会保障是国家和社会经济发展的“安全网”和“稳定器”，是调节收入再分配的重要工具，如果社会保障职责过于分权化，必然会导致社会保障较低的统筹水平以及保障水平的地区差异。我国需要重新合理配置社会保障在各级政府的事权和支出责任。
2016年8月24日，国务院颁布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，并没有明确提及社会保障的事权划分，该文件很明确提到的是，对于义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险，可以研究制定全国统一标准，但这些仍然是中央与地方的共同财政事权。但我们认为这种提法非常模糊不清，无法改变目前社会保障事权划分不合理的现状，不能为中央与地方以及省以下社会保障事权的具体划分提供理论依据。本书认为应该根据社会保障的具体内容来划分各级政府事权。
①养老保险。
养老保险是向达到退休年龄的离、退休职工支付养老金。其主要目的是确保老年劳动者的生活权利。养老保险尤其是基本养老保险外部性较大，具有很强的收入再分配效应，属于基本公共服务范畴，在大多数发达的工业化国家提供养老金是中央政府的职能。中国目前的基本养老保险统筹层次低，主要由市县负责，真正实现省级统筹的省份只有7个。目前我国存在统筹层次低，养老保险基金碎片化的问题，数万亿元养老保险基金由2 000多个社保单位独自管理[31]。分散管理管理成本高，无法进行高效率的投资运营和实现养老保险基金的保值增值；而从公平性来说，统筹层次太低，对于大量流动性的参保者来说是非常不公平的。中国可以借鉴发达国家的经验，基本养老保险（基础养老金统筹账户）的责任要上收到中央，实行全国统筹，并由中央政府制定法律法规、政策和标准并承担提供职责，这样有利于实现收入分配公平的目标。而对于养老金的个人账户管理，地方政府掌握的信息较多，适合由地方政府来主导。
养老保险事权上收到中央后，养老金的缺口可以通过提高国有企业收益上缴的比例来弥补。
②医疗保险。
医疗保险由于存在着信息不对称问题，地方政府在其管理上具有一定的优势，因此需要中央和地方合作提供和管理。医疗保险在许多市场经济国家，中央政府负责统一制定政策，地方政府负责执行，中央或联邦政府起着主导性作用。在美国，医疗保险以私人保险为核心。但在政府提供的医疗照顾和医疗救助计划中，中央政府负责提供老年和残疾人保险，贫困人员医疗保险由联邦制定政策、州政府负责。
我国目前由市县负责的医疗保险，虽然在管理上具有一定的优势，但统筹层次低，市县财政没有足够的资源支持，导致各地区医疗保险的给付水平差距较大。此外，实现劳动力的自由流动也需要实现医疗保险可转移，这意味着至少需要医疗保险融资责任集中到省。如果基于地方管理优势的监督考虑，需要地方政府承担一定的医疗保险事权的话，也需要中央政府给予专项转移支付加以补助。
③失业保险和工伤生育保险。
地方政府在失业和工伤生育保险的管理上，具有一定的信息优势，因而起着主导作用。但是，我国目前失业保险覆盖面低，国有及国有控股企业失业保险覆盖率较高，个体工商户、私营企业、临时就业群体等失业保险覆盖率较低，不利于收入分配的调节和社会的稳定，需要进一步扩大失业保险的覆盖面。但目前失业保险由县市负责，统筹层次低，难以满足日益扩大的支出需求。为此，应将失业保险的统筹层次上升到省级统筹，中央政府负责制定全国性的政策法规和标准，并对失业保险基金拥有监管权，对地方失业保险给予一定的补助；省级政府制定相关实施细则，承担对失业保险基金的管理，包括基金征缴、社会化发放、投资运营和补偿等事权。此外，把工伤和生育保险基金政策法规的实施细则、基金征缴、支付、补偿和监督等事权交给县（市）级政府。这样既可以加强地方政府对社会保险基金的管理，又可以分散基金管理风险[32]。
④社会救济和社会福利。
社会救济是国家通过财政拨款，向生活确有困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。社会救济的对象包括城镇居民中无依无靠又无生活来源的孤、老、残、幼和收入不能维持基本生活的贫困户；突发性灾害造成生活一时拮据的公民；农村中一部分“五保户”。社会福利是国家、集体和社会在法律和政策范围内兴办的各种公共福利设施、社会服务和福利性物质帮助。
社会救济和社会福利也具有很强的收入再分配功能，但在确定具体救济对象的时候，需要了解救济对象的具体信息，例如家庭收入和财产、家庭成员等。在此方面，地方政府具有一定的信息优势，所以许多发达的市场经济国家都充分发挥州和地方政府在提供社会救济方面的作用，中央政府给予一定的补助。
从我国社会救济的事权划分来看，中央政府主要负责全国性社会救济法律法规和政策的制定，对于特大自然灾害和经济不发达地区的城市和农村居民的最低生活保障给予专项补助，对跨省流浪乞讨人员救助、孤老、孤儿的供养等给予专项补助；省级政府主要负责制定地方性规划、法规和政策以及政策的实施细则，并承担社会救济筹资的主要责任；市县政府主要负责执行管理，并承担在中央和省级政府财政资金补助不足情况下的部分缺口。
从社会福利政府间的事权和支出责任划分情况来看，中央政府承担的事权是制定全国性社会福利法规和政策，指导地方政府落实社会福利和残疾人政策、法规，并安排相应的专项补助；省级政府主要负责制定地方性规划、法规和政策以及政策的实施细则，并承担社会救济的筹资责任；市县级政府主要负责执行管理的职责，并承担在中央和省级政府财政资金补助不足情况下的部分缺口。
⑤社会优抚。
社会优抚是国家和社会按照规定，对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务，带有褒扬和优待抚恤安置性质的特殊社会保障制度。社会优抚的对象主要包括社会有功人员、退役军人、残疾军人、烈军属等。
社会优抚中的退役士兵安置、烈军属抚恤、老复员军人、伤残军人救治和供养、全国重点烈士纪念设施和优抚事业单位维修改造、军队移交政府的离退休干部生活等涉及国家国防和国家安全，具有全国公共产品的特征，理应是中央政府的事权。然而，目前除了部分社会优抚和社会福利由中央政府安排支出外，主要还是县级政府的事权，省市财政给予一定的补贴，由于受县级财政困难的制约，社会优抚的供给水平较低。
为此，在社会优抚的政府间事权划分上，中央政府负责相关法规、政策的制定，承担退役士兵安置、烈军属抚恤、老复员军人、伤残军人救治和供养、全国重点烈士纪念设施和优抚事业单位维修改造、军队移交政府的离退休干部生活等事权；省级政府主要制定相关的实施细则；市县政府主要从事具体的执行管理（具体内容见表7.6和表7.7）。
表7.6 政府间社会保障的事权划分
表7.7 社会保障具体事权的内容
（续表）
（2）教育。
目前，中国高等教育的事权划分比较清晰，“985”大学和“211”大学以及教育部直属大学的事权和支出责任主要是由中央政府承担；省级政府主要承担地方性高等教育的支出责任，但是却把外部效益比较大的义务教育下放给了基层政府。
我国义务教育事权实行的是以“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。《职业教育法》规定“县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，举办多种形式的职业教育”。在学前教育和高中教育方面，虽然国家并未出台相关法律规定事权主体，但对于这两方面的事权，事实上市、县（市、区）政府仍承担较多的管理责任。因此，从分教育阶段来看，无论是学前教育、义务教育、高中教育还是职业教育，其支出责任均以地方政府，尤其是以县级政府承担为主，上级转移支付为辅，县级政府的教育支出压力巨大，教育提供过于分权化，教育事权在政府间的配置存在着错位的现象，需要重新调整和完善。
由于本书研究的是县级基本公共服务，为此以下将主要分析义务教育、学前教育、中等职业教育、高中教育的事权和支出责任划分（见表7.8）[33]。
表7.8 教育的事权划分
（续表）
①义务教育。
义务教育是一项外部效益较强的公共产品，支出责任应当上收到中央和省级层次。中央政府主要负责全国义务教育法规、政策的制定，并对地方政府给予转移支付；省级政府落实和执行中央相关法规和政策，制定和下达符合当地实际情况的地方性规划、政策法规的实施细则；市县级政府具体实施。
从具体支出责任的划分来看：省级财政应该承担省级教育行政管理机构运行和管理，小学和初中的校舍建设和改造支出，教职员工的工资，同时中央财政要给予转移支付；市县财政主要承担市县教育行政管理机构的运行与管理，校舍设置、设施维修、学校日常管理支出。
②学前教育、中等职业教育、高中教育。
学前教育、中等职业教育、高中教育目前主要由县级政府负责，事权和支出责任应该适当上收到省、市，成为省、市县的共担事权。省级政府负责制定相关的政策、标准和实施细则，教职员工工资；市县政府主要负责日常执行和管理，承担中央和省级政府财政资金补助不足情况下的部分缺口。
（3）公共卫生。
公共卫生以促进广大人民群众健康为主要目的，具有公共产品或准公共产品的特征，较之于临床医疗服务更能提高群体的社会健康水平，外部效益较大。不论是发达国家还是发展中国家，总体上来说，中央政府卫生支出占医疗卫生总支出的比重较高，省以下地方政府所占的比重较低，承担的支出责任相对较小。
公共卫生服务的范围内容较广：一是从服务机构来看，包括卫生行政管理部门、疾病预防控制中心、妇幼保健机构、地方病和职业病防治机构以及城乡卫生服务机构（乡镇医院、社区卫生中心）等公立机构提供的服务；二是从服务具体内容来看，包括传染病和非传染病的预防控制、公共卫生事件、食品安全、卫生管理、食品卫生与营养、妇幼和青少年卫生、职业和劳动卫生、健康教育、计划免疫、癌症早期筛查等。
目前，我国公共卫生事权存在着过于分权化的现状，县乡政府承担着主要的事权和支出责任。中央补助占比不到10%，90%以上要靠地方政府安排自有财力解决。由于各地政府尤其是基层政府的财力差距较大，在上级转移支付不足的情况下，必然导致公共卫生服务的城乡差距和地区差距的扩大。为此，公共卫生事权应该上收，根据公共卫生外部性的大小以及事权的重要性，建立中央与省级政府为主，市县为辅的公共卫生支出体系。例如，计划免疫、重大传染病的预防和控制、重大公共卫生事件、食品安全等公共卫生服务的事权应该上收到中央；社区卫生建设、卫生环境的改善、妇幼青少年卫生等应该划归为市县政府的事权；地方性疾病的防治、癌症早期筛查、健康教育应划为省级政府的事权，中央政府给予转移支付补助，为省级政府和中央政府的共同事权（具体内容见表7.9）。
表7.9 公共卫生的事权和支出责任的划分[34]
（4）公路。
公路的事权主要包括公路规划、公路建设、公路养护和路政管理四个方面。2008年修订的《中华人民共和国公路管理条例》第四条对公路事权进行了明确的划分，主要根据政府的行政级次，将公路划分为国道、省道、县道、乡道四个级次，明确了国道、省道、县道、乡道规划管理分别由中央政府、省级政府、县级政府负责的管理体制。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理；国道中跨省、自治区、直辖市的高速公路，由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理；县道由县（市）公路主管部门负责修建、养护和管理；乡道由乡（镇）人民政府负责修建、养护和管理；专用公路由专用单位负责修建、养护和管理[35]。可以看出，根据相关的法律和法规规定，目前我国公路修建、养护和管理的事权主要由省级及省以下政府承担。
公路的公益性很强，是一种与更多人日常生活密切相关的公共服务，省以下地方政府在提供公共交通方面的作用是显而易见的。但是，目前中国公路的事权划分情况是省级和省以下政府承担的事权过大，特别是在公路修建、养护和管理的事权方面。据统计，2010—2012年全国公路投资分别为11 482亿元、12 596亿元、12 714亿元，资金来源主要以地方财政和负债为主，地方承担投资比例分别为85.1%、79.2%、81.2%[36]，中央财政只予以少量的资金补助，地方政府的支出压力过大，导致地方政府债务规模过大，需要重新理顺公路的事权关系。
中央政府主要承担国家高速公路、重要国道、跨地区骨干公路网络的事权；省道、县道和乡道的建设和养护管理分别划归为省、市县政府的事权，中央财政和省级财政给予一定的补助。其他一般国道的建设、养护管理的事权应该由中央和省级政府共同承担。这样将公路的建设、养护和管理的事权适当上收，有助于减轻省以下政府的财政压力，实现公路事权与支出责任的匹配（具体内容见表7.10）[37]。
表7.10 公路的事权划分
（三）明确清晰的省以下事权和支出责任划分法律文本
国际经验和实践证明，一个国家事权和支出责任的划分都是以详细的法律为依据的，强调了事权划分的法制性和稳定性。这些国家基本上都通过宪法、各州宪法和法律、地方自治法、地方政府法以及公共财政和预算法等，对政府间事权划分做出了明确的规定。我国应借鉴国际经验，加快财政法治建设，建议以《宪法》为根本，辅助于《预算法》《财政转移支付法》《财政收支法》《非税收入管理法》等法律体系，来确定政府间事权和支出责任划分规则，明确各级政府的收支范围和财政管理权限，以减少事权和支出责任调整的随意性，保证政府间事权和支出责任的确定性和稳定性。