一、研究背景

向广大居民提供基本公共服务及满足社会公共需要是政府的基本职能，也是一个国家政治稳定和社会发展的基础。自2005年10月党的十六届五中全会第一次正式提出了实现“公共服务均等化”的目标以来，党和各级政府高度重视，积极组织推进和部署，我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高，在推进基本公共服务均等化方面取得了明显成效。

长期以来，在“重城轻乡”“重工抑农”的二元经济结构下，国家对城乡公共服务的提供存在着巨大的差异，城乡公共服务资源配置严重不均衡，县域公共服务供给严重滞后，历史欠账太多，根本满足不了广大县域人口的需求，为此，提供惠及全民的公共服务体系、推进基本公共服务均等化是我国政府的重要使命，也是政府的重要政策目标之一，而县级政府在其中扮演着重要的角色。因为，作为中国基层行政单位的县，在传统社会，一直是国家行政管理与乡村地方自治两种治理方式的交界点，是连接国家行政与乡村社会的桥梁，是具有承上启下作用的中间层次的行政单位。自秦始皇时代统一建立郡县制的2 000多年来，中国社会多元化的文化传统和治理结构都是靠县一级来维持的。

从现行的行政体系结构来看，县在政府序列中具有举足轻重的地位。县级政府是国家设立在农村地区的一级政府。县域面积约占国土面积的90%，县域人口占全国人口的70%以上，13亿多人口中有10亿左右居住在农村和县属城镇。作为与广大基层社区最为贴近的最后一级政府，县级政府主要服务对象是广大农村人口，直接为农村居民提供公共服务，在推进基本公共服务均等化中地位关键，作用重要。公共服务的提供是否有效，中央政策是否能够贯彻和落实，农村社会经济的发展和基层社会的稳定，关键都要看县级政府，所以，自古以来就有“郡县治，天下安”一说。(https://www.daowen.com)

财政是国家治理的基础，财政也是县治的基础，县级基本公共服务的提供需要稳定和充沛的财力来保障，县级财政在公共服务体系中占有非常重要的地位。然而，自1994年实行分税制改革以来，如此重要的财政体实际上在运行过程中困难重重，“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”。县级财政的困难和压力，导致了县域公共服务的提供水平低下，严重不足，严重影响了广大农村人口的公共利益。

为此，国务院2012年印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）、2017年1月印发了《关于“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号），两个重量级文件都一致提出：要优化转移支付结构，完善省以下财政体制改革，加大财政投入力度，拓宽资金来源，增强县级政府财政保障能力，稳定基本公共服务投入，到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等方面持续取得新进展，总体实现基本公共服务均等化。

可见，如何增强县级政府的财政保障能力，向广大县域人口提供基本公共服务，推进基本公共服务均等化是政府和学术界亟待研究和解决的一项重要课题。