二、政府层级太多

中国是一个单一制的中央集权国家，在中央政府的统一领导之下，地方各级政府按分级管理的原则管理国家事务。因此，从行政组织的角度来看，设置了从地方政府逐级向上到中央政府、层级节制的金字塔式的行政组织结构。在这样的行政组织框架下，从中央到地方纵向上划分为五个层级，各层级的业务性质和职能范围基本相同，不同层级的管理范围自上而下逐级缩小，各层次分别对上一层次负责。

根据《宪法》的规定，目前，我国地方政府的层次结构为两级制、三级制、四级制并存，以四级制为主的格局。

（1）两级制，其层次是指直辖市政府—市辖区政府。

（2）三级制，包括①直辖市政府—县政府—乡（民族乡、镇）政府；②直辖市政府—市辖区政府—乡（镇）政府；③省（自治区）政府—地级市政府—市辖区政府；④省（自治区）政府—县（自治县、县级市）政府—乡（民族乡、镇）政府；⑤省政府—自治州政府—县级市政府。

（3）四级制，包括①省（自治区）政府—地级市政府—县政府—乡（民族乡、镇）政府；②省（自治区）—地级市政府—郊区政府—乡（民族乡、镇）政府；③省（自治区）政府—自治州政府—县（自治县）政府—乡（民族乡、镇）政府。

除了以上地方政府层次结构以外，还设置了具有“准政府”性质的居民委员会或村民委员会，作为群众性自治组织，不作为国家一级政权。但实际上居（村）民委员会起到了某种基层政权的作用，是连接国家政权组织与社会成员的一个法定中介组织。而城市街道办事处作为政府派出机关，是沟通市辖区和市政府与居委会的政府机构。(https://www.daowen.com)

和世界上其他国家相比，我国目前的政府行政管理层级是最多的。相关资料显示，到20世纪90年代，全世界223个（其中6个缺少资料）国家和地区中，有13个国家不划分政区，53个国家实行一级制，92个国家实行二级制，51个国家实行三级制，只有8个国家实行多级制，占国家总数的3.7%^[8]。

政府层级过多会导致以下问题：

（1）政府机构的臃肿、人员冗多、财政供养人数居高不下，以及行政成本高、行政效率低，都为基层政府带来了巨大的支出压力，导致了许多县级财政是“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。

（2）从行政学的视角来看，政府层级和行政控制幅度呈反比的关系，政府层级越多，行政控制幅度越小，行政效率越低。

（3）中国五级政府的构架为完善分税制财政体制带来很大的困难。纵观世界各国，绝大多数国家特别是发达市场经济国家的分税制都是建立在三级政府的基础上。我国五级政府的行政组织制度，一方面，五级政府间的事权难以理顺划分清楚，交叉事权、共担事权过多，极易导致政府间事权和支出责任的推诿和转嫁；另一方面，五级政府下如何划分政府的税收和建立转移支付制度难度也很大，往往到了县乡一级，特别是乡镇一级几乎是无税可分，转移支付到了基层政府也是所剩无几，这也是目前县乡政府财政困难的主要原因之一。

（4）由于县级政府位于行政体系的末端，自上而下的行政干预层级过多，很容易导致信息传递的时滞，“天高皇帝远”，上级政府对基层政府的监督难度较大。在财政支出管理制度不完善，财政资金的分配、使用和管理缺乏有效监管的情况下，极易导致财政资金下拨和使用过程中经常会被层层截留挪作他用，严重影响了县域基本公共服务或公共产品的资源配置和效率。