县级政府的财力构成
什么是县级政府财政收入或县级政府财力？在目前既定的财政体制下，其包括的范围有哪些？其财力构成又包括哪些？对于县级政府的财力构成可以从不同的视角加以分析。
（一）按照财政收入是否纳入预算来划分，可以划分为预算内财政收入、预算外财政收入和制度外财政收入
1.预算内财政收入
预算内收入是由政府机构直接或间接掌握，这部分资金严格纳入预算，实行统一平衡和管理。主要包括一般公共预算收入和政府性基金（2007年政府性基金纳入预算统一管理）。
2.预算外财政收入
预算外资金是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入国家预算，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。从公共支出管理的观点来看，预算内资金与预算外资金最重要的区别在于财力通过正常预算审议和监督的程度不同。
预算外资金具体内容包括行政事业性收入、乡镇自筹资金、国有企业和主管部门收入、其他收入等。社会保险缴费（社会保险基金）收入目前也是政府预算外资金，但纳入财政专户管理、预算外列支。可以说，预算外资金属于非税收入。从2004年起，财政部加强了对这些资金的监管力度，原则上讲，所有的预算外资金都是经中央或省级政府批准的，存于规定的财政专户的资金，被称为“预算外财政专户”资金。并且随着中国财政预算改革和透明度的提高，预算外资金概念逐渐被取消，2011年，预算外资金全部被纳入政府预算统一管理。
3.“制度外收入”
亦被称为“非预算收入”[8]“自筹资金收入”[9]“非规范收入”[10]“预算外收入”[11]“非正规收入”[12]等，主要指地方政府的各种集资、自筹资金、毫无依据的乱收费、乱摊派和乱罚款，其中很大一部分属于违规收入。这部分资金不纳入预算内、外资金管理体系，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配。因此，制度外资金最为混乱，透明度降低，在账面上是不会反映出来的，因此其确切的规模很难真实地反映出来。最初，制度外资金主要以“三乱”为主，随着时间的变迁，资金来源也经历了变化，从“三乱”转向高速公路收费、土地出让金与出售政府资产。根据黄佩华[13]的观点，预算外资金往往发生在层次较高的地方政府，制度外资金往往发生在层次较低的地方政府。
长期以来，中国地方政府的财政资金分别装在三个不同的口袋里，可见财政资金管理的混乱和预算的不完整。但随着我国财政预算改革的不断深入，凡是政府取得的各种收入均须纳入预算全口径管理，预算外和制度外收支成为历史。
（二）按照全预算管理口径，县级政府财力可以划分为一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保障基金收入
根据《中华人民共和国预算法》（2014年修订）第五条，按照全预算管理口径，县级财政收入包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保障基金收入，目前债务收入还没有纳入预算管理，但随着国家预算管理的不断完善，地方债务收入也是政府财政收入的一种，也将逐步纳入政府预算统一管理。
从狭义的角度来看，县级政府财政收入主要是指一般公共预算收入[14]。
1.一般公共预算收入
根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》的规定，一般公共预算收入主要是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面。根据国家《预算法》的规定，地方一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。一般公共预算收入反映了地方政府可支配财力状况（见表4.3）。
（1）本级收入包括税收收入与非税收入，反映了由地方经济基础决定的，并同地方各级政府征管努力程度相联系的实际收入组织规模。在税收努力程度相同的情况下，收入组织规模取决于GDP总量。本级财政收入反映了地方的自有财力。
①税收收入。目前属于县级政府固定收入的税收收入包括营业税、城市维护建设税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、车船税、耕地占用税、契税等，也包括与上级政府分享的增值税、企业所得税和个人所得税。
②非税收入。包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、其他收入。
专项收入包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权及采矿权使用费收入等。
行政事业性收费收入，即地方政府和部门依照中央和地方政府的行政法规、政府规章或者规定收取的各项收费收入，包括公安、法院、司法、工商、商贸等行政事业性收入。
罚没收入包括公安、检察、法院、工商、税务、海关、卫生、食品药品监督、交通、银行、民航、证监会、保监会等部门的罚没收入。(https://www.daowen.com)
其他收入包括捐赠收入。
（2）上级财政的税收返还和转移支付收入。
①税收返还。
第一，“两税返还”按各地区“两税”（消费税和增值税的75%）增长率的1∶0.3系数确定税收返还，即各地“两税每增长1%”，税收返还增长0.3%。
第二，所得税基数返还。从2002年起，企业所得税、个人所得税中央地方共享。除铁路、国家邮政、国有四大银行、三大政策性银行以及海洋石油天然气企业缴纳的企业所得税外，其他企业缴纳的企业所得税和个人所得税以2001年为基期，按60%中央、40%地方划分。地方分享所得税收入如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方。
②转移支付收入。
县级政府获得来自上级政府的转移支付收入包括一般性转移支付和专项转移支付两部分。
一般性转移支付[15]包括均衡性转移支付[16]、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付等。一般性转移支付中最具均等化效果多是均衡性转移支付，包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金、城乡义务教育补助经费、农村综合改革转移支付等。
专项转移支付包括上级政府对县级政府的教育、卫生、扶贫、社保、基础设施等各项转移支付。
表4.3 县级政府一般公共预算收入的构成
2.政府性基金收入
根据《中华人民共和国预算法》（2014年修订）的规定，政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。包括地方农网还贷资金收入、地方教育附加收入、地方水利建设基金收入、残疾人就业保障基金收入、文化事业建设费收入、国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、养路费收入、其他各项政府性基金收入等项目。2007年起，政府基金收入被纳入预算内。在地方政府性基金收入中，其中国有土地使用权出让金收入所占的比重最大。
3.国有资本经营收入
即各级政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益。其中包括利润收入、股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营收入等。长期以来国有资本经营收入只是作为一般预算收入中非税收入的一项科目，与一般预算收入混列，2007年，国务院决定单独编制国有资本经营预算，2016年，地方国有资本经营预算本级收入1 172亿元，同比增长24.9%[17]。
国有资源（资产）有偿使用收入包括海域使用金收入、场地和矿区使用费收入、专项储备物资销售收入、利息收入、出租车经营权有偿出让和转让收入、非经营性国有资产收入。
4.社会保险基金收入
根据《中华人民共和国预算法》（2014年修订）的定义，社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。目前，我国的社会保险基金收入按项目划分可分为基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入和生育保险基金收入。其中，每个保险基金收入项目中又分为保险费收入、财政补贴收入和基金的其他收入（主要是基金的利息收入）。
进行全口径预算管理，将所有政府收支纳入其中，并进行统一和规范管理，由各级人大等机构对政府行为进行预算控制，这不仅仅规范了财政资金，而且有利于地方事权、财权和财力的匹配。
但是，长期以来由于我国预算的不完整，随意性较大，大量的政府性基金等非税收入并没有纳入四本账里。例如，各级财政部门通过财政专户存储收支所形成的资金；未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金；住房公积金、全国社保基金等一些具有较大体量的基金；国有资本经营预算自2007年才开始编制，纳入预算的只是国资委管理下的部分国企，大量的国有资本经营游离于预算管理之外，还有预算外资金和制度外资金隐蔽、零星、分散，数据难以获得。并且由于社会保障基金收入是政府代管的社会公众资金，且收入中有一部分包含了来自一般公共预算收入的支出安排，从严格意义上讲，不宜将其作为通常意义上的财政收入[18]。因此，鉴于上述原因，很难从全口径预算的视角对县级政府的财力进行评估。
本书将根据县级政府财政收入的形式和内容，分析县级政府一般公共预算收入、非税收入和债务收入三大部分财力状况，其中县级政府的一般公共预算收入是本研究的重点，一般公共预算反映了县级政府的可支配财力，是县级政府真正的财政基础。