建立国家级“农业县一般转移支付基金”，农业县提供基本公共服务的财力需求应该由中央、省级、市级政府...
截至2016年，中国接近2 851个县级单位中，真正的县（自治县）大约1 483个，这些县级大多是农业县和半农业县，第一产业占比40%以上，农业人口占全部人口的65%。这些县一般都是“老少边穷”县，经济不发达，但往往又是城市的水源地和国家重要的粮油产地，外溢效应很大；财政困难，“农业县等于财政困难县”是对其现状的概括[2]。这些农业县自身财力薄弱，工商业经济不发达，财源贫瘠，特别是2006年国家免征农业税后，财力更是大幅度下降，基本上是无税可分或者是可以分成的税收有限，主要依赖上级政府的转移支付，县域公共服务提供水平不高，和经济发达地区差距较大，县级财政解困的重点就是这些农业县，如果这些农业县的基本财力能够真正得到保障，那么中国县级财政困难的问题就迎刃而解，而这需要国家财政大量的增量资金支持。
为了缓解县级政府的财政困难，2010年，财政部颁布了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预〔2010〕443号）；2013年，国务院转发了财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》（国办发〔2013〕112号），提出县级基本财力的保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等，明确了中央、省、市县政府在保障县级基本财力的责任分担，要求地方财政采取措施弥补县级基本财力缺口，发展县域经济，加强收入征管，增加财政收入。对于采取上述措施后仍不能满足基本财力保障的县，省级政府加大财力调节力度，县级政府全面落实保障责任，中央财政健全激励约束机制，对实际缺口率低于全国平均缺口率的地区给予奖励，并逐步加大奖补资金支持力度，建立县级基本财力保障机制绩效评价体系。
诚然，中央这些政策的出台，对于加强县级政府的财力保障起到了非常重要的作用，但可以看出，省和县两级政府是保障的主体，中央财政只是“友情赞助”，并且中央奖补资金的多少并不确定，这些政策在实际运行中对于缓解农业县的财政困难并不具有非常强的针对性，因为绝大多数财政困难的农业县都是分布在中西部地区，中西部地区的省级财政自身能力较弱，管辖范围内穷县太多，凭省级财力难以化解，因而多数采取“中央给多少钱就化解多少”的态度，希望寄托在中央财政的身上。但是分布在东部经济发达地区的农业县，由于省级财政实力较强，县级财政有缺口的县并不是很多，缺口的数额并不是很大，因此，消除财政缺口的难度不大。(https://www.daowen.com)
本书认为，农业县一般是重要的粮油产地，承担着国家粮食安全的重任，具有很强的正外部性。农业县一般工业基础薄弱，缺少技术和人才，市场经济相对不发达，如果也通过招商引资、大力发展工业来增加财政收入的话，一方面，农业县没有大力发展工业的基础；另一方面，如果招商引资把关不严，为了片面追求财政收入和GDP的增长，发展一些对环境污染很严重的工业项目，破坏了好山好水好空气，反而会影响到粮食生产和国家粮食安全。
为此，对于1 483个农业县来说，应该发挥自己的比较优势，立足于发展农业生产以及农产品加工业发展和农业产业化经营，增加农业产品的附加值，提高农民的收入，保障国家粮食安全。对于农业县的财政困难，国家财政应该给予财政资金方面的大力支持，特别是农业县提供基本公共服务的基本财力应该由中央、省、市县财政共同承担。
我们建议在整合各项支农专项资金的基础上，建立国家级“农业县一般转移支付基金”，基金的筹措办法由财政部牵头协调，除了中央财政的专项资金以外，发达地区和城市也应该给予农业县一定的资金补偿，财政部在测算下年需求量的基础上，年初公告应从各级政府新增财力中扣减比例，并专案用于农业县一般转移支付，列入中央决算[3]。然后，再由财政部通过因素法对各农业县的标准收入和标准支出进行测算，通过公式法将资金拨付给各个农业县，中西部地区农业县的基本财力保障，中央财政应承担主要责任；经济发达省份的农业县，省级政府和市级政府应承担主要责任。这样可以让农业县不再为财力困难而盲目追求工业的发展，安安心心地从事粮食生产，既可以解决为广大县域居民提供急需的基本公共服务的资金缺口问题，又可以保证国家的粮食安全战略，一石二鸟。