县级政府财力状况的实证分析
本研究将运用上述设定的指标，从总量和结构两方面对县级政府的财力基础和财源结构进行实证分析。
（一）县级财政收入状况分析
1.县级财政收入的总量迅速增长，人均县级财政收入远低于全国平均人均财政收入
一般公共预算收入是县级政府财力的主体，从表4.4中可以看出，随着经济的发展，县级一般公共预算收入的总量迅速提高，从1993年的804.56亿元增加到2015年的31 466.3亿元，2015年是1993年的39.11倍，年均增长20.79%。考虑到人口因素，从人均值的角度来看，县域人均一般公共预算收入也在不断增长，从1993年的108.86元上升到2015年的4 391.4元。23年里平均人均县级财政收入为1 223.23元，远低于全国平均人均财政收入3 663.27元的水平。这说明，广大县域人口真正获得的财政收入并不高（如图4.1）。
表4.4 全国县级一般公共预算收入及其变动情况
数据来源：根据各年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《全国地市县财政统计资料》《中国县市社会经济统计年鉴》整理计算而得。
图4.1 县域人均县级财政收入与人均全国财政收入的对比
数据来源：同表4.4。
从县级财政收入占GDP的比重来看，1993—2015年，这一比重总体呈现上升趋势，但比重较低，基本维持在2.57%左右。从县级财政收入占全国财政收入的比重、占地方一般公共预算收入的比重来看，增幅较小，甚至有些年份呈现下降态势，但到了2003年后呈现出稳步上升趋势，2013年，县级一般公共预算收入占地方公共预算收入的比重已经逐步达到了40.69%，这说明在全国财政收入和地方财政收入中，县级财政的贡献度在逐步提升。但由于受经济下行的影响，2013年后这一指标有所下降（见表4.4）。
从县级财政收入对GDP的弹性系数来看，财政收入增长缺乏弹性，财政收入具有不稳定性。从图4.2可以看出，这一比重呈震荡态势。最大系数为4.61，即GDP每增长1%，财政收入增长4.61%。1994年、2000年、2002年和2015年的财政收入弹性系数小于1，说明财政收入的增长低于GDP的增长。同时，从图4.2可以看出，全国财政收入弹性系数基本呈稳定增长态势，1994—2015年，县级财政收入的弹性系数平均水平为1.58，略大于全国财政收入的弹性系数平均水平1.4，这说明这些年来全国县级财力有了一定的提高。
图4.2 全国财政收入和县级财政收入弹性系数对照表
以上分析的是全国县级财政的运行状况，但我国目前大约有2 850个县级单位（包括县、县级市、市辖区），由于我国地域辽阔，各地经济发展水平各不相同，因此，每个县的财政状况千差万别，非常复杂。对于全国县级财政状况的一般分析只能分析出县级财政的一般共性，而不能看出县级财政的个性，为此，本书以安徽省61个县（包括县级市，不包括市辖区。安徽省县级市具有农业县的特征）为例[19]，结合全国的情况，试图由点到面，来分析县级财政的运行状况。
从表4.5可以看出，1993—2016年24年，安徽61个县级一般预算收入总体上有了很大的提高，从1993年的243 903万元提高到2016年的8 784 578万元，2016年是1993年30倍，年均增长速度为18.2%。
表4.5 安徽省县级财力及其变动情况
（续表）
数据来源：根据各期《安徽统计年鉴》整理计算获得。
但是，安徽省县级一般公共预算收入波动比较大，1994年实行分税制后，县级财政收入出现了负增长，在1995年有了大幅度的提高后，财政收入的增幅却急剧下滑，2000—2002年出现了连续三年的负增长，直到2006年才有了较大幅度的增长，但也是处于不断波动的状态。从安徽省县级财政收入的弹性系数来看，24年里平均值为1.11，最大值为2.6，最小值为-1.1，在很多年份弹性系数都低于1，可以基本判断安徽省县级财政收入总体上不稳定，波动较大，在很多年份是呈下降态势。
从全省财政收入与县级财政收入增速的对比情况来看（见图4.3），1994年分税制实施后的头三年县级财政收入的增速超过了全省财政收入的增幅，但随后县级财政收入的增长速度不断下滑，远低于全省财政收入的增幅。到了2006年后，县级财政收入的增速才开始超过省级财政收入的增速。1994—2016年，全省财政收入的年均增速为19.97%，县级公共预算收入年均增速为18.2%。低于全省财政收入的增速。但是，2011年后由于地方经济发展遇到巨大的挑战，进入了经济增长放缓的“新常态”，全省财政总收入和县级财政收入的增速都明显下降，2016年，省级财政收入增速下降为9%，县级财政收入的增速下滑到6.02%，安徽省地方财政收入面临着巨大的压力。
图4.3 安徽省全省财政收入与县一般公共预算收入增速对比
从县级财政收入占全省GDP的比重来看，平均值为2.6%，远低于全省财政收入占GDP 12.5%的均值，主要是安徽省的这61个县基本都是农业县，第一产业比重较大，经济基础薄弱，再加上农业税取消后，从GDP汲取税收的能力大幅下降。
从安徽省县级一般公共预算财政收入占全省财政总收入以及地方一般公共预算收入的比重来看，这两个比重也明显偏低。1993—2016年，这两项比重在20世纪90年代初有了一定程度的提升，随后基本处于下降趋势，一直到2006年才逐步扭转这一不断下降的趋势，但上升幅度有限，也是呈现波动的态势。2016年，县级一般公共预算收入占全省财政收入的比重仅为20.1%。占地方一般公共预算收入的比重为32.9%，这说明在地方财政总收入中，真正留在县级政府并纳入到一般预算财政收入的只有20.1%，这严重影响了县级政府可支配财政收入。
因此，无论是从全国县级一般预算收入还是从安徽省一般预算收入的总量和人均变动情况来看，自1994年分税制后都有了很大的提升。但是，从总体情况来看，县级财政收入的增长相对于全国财政收入和省级财政收入的增长缺乏稳定性，波动幅度较大；县级一般预算收入占财政收入总量和地方一般预算收入的比重不高，这说明在全国财政收入和地方财政收入中，真正属于县级政府支配的财政收入比重较低，县级政府的财力受到了很大程度的制约。
2.县级财政收入结构分析
（1）县级财政收入形式结构分析。
①税收收入是县级财政收入主体，但非税收入增长很快。
非税收入是在我国使用多年的预算外资金概念上逐步演变发展过来的。长期以来，我国一直使用“预算外”资金的概念和口径。
2004年7月，财政部发布的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）中，更进一步明确规定了政府非税收入管理范围：政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。换言之，可以将除税收和政府债务收入以外的财政收入统称非税收入。
合理的财政收入结构是确保地方财力持续健康快速增长的关键。首先，从1996—2016年全国地方一般公共预算收入的形式构成来看，税收收入是地方财政收入的主体，但占比却总体呈下降趋势，地方非税收入占比却呈不断上升态势。毕竟非税收入相对于税收收入来说，不具有稳定性和固定性，会影响到县级财政收入的稳定和持续，满足不了财政支出的正常增长（见图4.4）。
图4.4 地方税收收入与非税收入占地方一般公共预算收入的比重
数据来源：根据各期《中国统计年鉴》计算获得。
其次，从局部地区来看，以安徽省61个县（县级市）1993—2016年的县级财政收入为例，税收收入和非税收入占一般公共预算收入的比重呈现一定的波动，1993—1999年，税收收入所占的比重不断下降，非税收入所占比重不断上升。到了2000年，税收收入占比有了很短暂的回升，但2003年之后又不断下降。税收收入在2006年以后又呈现出缓慢递增的趋势，但2010年之后又呈现不断下降的趋势。2016年，非税收入占比为31.69%，税收收入占比为68.31%（见图4.5）。
图4.5 安徽省税收收入与非税收入占比
数据来源：各期《安徽省统计年鉴》。
从2016年安徽61个县市[20]的非税收入占一般公共预算收入比重情况来看（见图4.6），平均占比水平为32.90%，其中有7个县的非税收入占比在40%以上，其中萧县的这一比重最高，占比61.51%；有34个县的非税收入占比在30%—40%；只有1个县的非税收入占比在20%以下的水平。可以看出，安徽的县级政府对非税收入的依赖较高，我们知道非税收入具有不稳定性、非普遍性、不规范等特征，这表明安徽省县级政府财政收入能力具有较大的不稳定性。
以上分析的数据仅仅是一般公共预算收入中的非税收入，还没有包括政府性基金、财政专户里非税收入以及没有纳入地方预算的非税收入，如果要把这些非税收入包括进去的话，县级政府对非税收入的依赖性更大。
图4.6 2016年安徽省各县市非税收入占一般公共预算收入的比重
数据来源：根据2017年《安徽财政年鉴》整理计算获得。
②县级政府对土地相关的税费收入依赖较大。
在地方财政收入来源中，目前来自与土地相关的税费规模较大。与土地相关的税费收入包括以下四种。
一是与土地直接和间接有关的税收，包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税，营业税、房地产税、建筑业部门的上缴税收等。
从与土地直接相关的“五税”情况来看，地方政府“五税”从2001年的500.32亿元增长到2016年的15017.73亿元，占地方一般公共预算收入的比重由2001年的6.41%上升到2016年的17.21%，2016年是2001年的2.68倍（见表4.6）。
表4.6 土地相关税收（2001—2016年）
（续表）
数据来源：本表数据为决算数字，根据中经网统计数据库、财政部网站公布的数据整理获得。
二是各政府部门与土地相关的各种收费，从土地征用到土地出让的过程中与之搭的上边的相关费用；涉及土地、财政、农业、房产、水利、交通、邮电、林业等十几个部门，这些收费十分庞杂、透明度较低、难以查清，但数额十分庞大。
三是土地出让金，指各级政府土地管理部门将土地使用权转让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。土地出让金包括两部分，一部分是成本补偿费用，包括征地、动迁及为地块直接配套的基础设施费，是对开发投资的一次性补偿，目前这部分要占到土地出让收入的80%左右，这一部分不能完全算作地方政府的财力，但是必须要纳入政府预算管理，只有扣除成本补充费用的剩余部分的20%土地出让收益，才是地方政府可支配的收入；另一部分是土地资源使用费用，即“地租”，是土地使用权在经济的体现。
四是土地隐性收入。地方政府为了获得短期内财政收入最大化，还利用土地使用权和收益权作为抵押向银行贷款，发行债券、土地资产证券化产品等进行融资，并以地方财政的未来增收和土地收益作为抵押贷款的还款来源，事实上，这成为地方政府变相举债的方式。
在地方来自相关土地税费的收入中，来自土地出让的收入规模最大。以地方国有土地出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金四项与土地直接相关的非税收入为例，2010年，这四项收入之和占地方政府性基金本级收入的比重达到89.59%，占地方本级公共财政收入74.14%；2011年，由于国家采取了最为严格的房地产调控政策，这四项收入占地方政府性基金本级收入和地方本级公共财政收入均有所下降，但2013年又大幅度地回升（如图4.7）。
图4.7 相关土地收入占本级地方政府性基金收入和地方本级公共收入比重[21]
③各地区对土地转让收入依赖的差异。
2009—2016年，全国和各省（自治区、直辖市）国有建设用地出让成交价款都有了很大程度的增长，2009年，成交价款排在前十名的分别是江苏省、浙江省、山东省、广东省、上海市、辽宁省、四川省、北京市、福建省、安徽省；2016年，成交价款排在前十名的分别是江苏省、广东省、北京市、山东省、浙江省、上海市、安徽省、湖北省、重庆市、四川省。可以看出，2009—2016年，东部发达地区土地成交价款高于经济欠发达地区，一方面东部发达地区为了控制房价增长过快，减少了对土地的供应，这反而是东部发达地区房价快速上涨的原因之一；另一方面，由于中西部地区的经济发展较为薄弱，税收收入规模不大，地方政府对土地出让收入的依赖性已经大大超过了东部经济发达地区（见表4.7）。
表4.7 2009—2016年各地区国有建设用地出让成交价款 单位：亿元
（续表）
数据来源：各年《中国国土资源统计年鉴》。
以上都是全国较为宏观的数据，由于缺乏全面的县级政府土地出让收入数据，我们以审计署开展的对2008—2013年抽查地区土地出让金收入的审计结果来加以说明，国家审计署通过对抽查地区的审计发现，土地出让收入在地方财政收入中占比较高，以北方A省为例，2008—2013年，土地出让收入3 832.88亿元，分别占其同期本级公共收入、财政总收入的62.58%和21.18%，其中，2个市本级、16个县的土地出让收入，超过本级公共财政收入。2008—2013年，从地方土地出让收入与本级公共财政本级收入比例来看，县级累计占比106.60%，市级累计占比为82.43%[22]，县级已经超过了市级。
上述数据和分析表明了地方政府对土地财政的依赖，来自土地的相关税费收入是地方政府重要财力之一，它弥补了基层政府的财力不足。随着土地出让金和土地净收入逐步纳入政府性基金预算和一般公共预算后，土地出让收入为地方公共服务的提供和城乡经济建设提供了一定的财力支持，但是地方政府过度对土地财政的依赖也会产生一系列社会和经济问题。
④国有资本经营收入对县级政府财力的贡献不大。
在县级政府财力的构成中，对非税收入尤其是土地相关的非税收入倚重较大，但是属于非税收入范畴的国有资本经营收入对县级财力的贡献却没有被充分挖掘。图4.8显示，2016年安徽省61个县各项非税收入占县级一般公共预算收入的比重，其中国有资本经营收入所占比重最低，仅为0.83%。
图4.8 安徽省2016年县级各项非税收入占县级一般公共预算收入的比重
国有经济是我国现阶段“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度的重要体现，国有经济的重要载体是国有企业及其国有控股公司，我国现在是全世界国有经济比重最大和国有资产数额最大的国家。根据财政部公布的数据，2013年，全国独立核算的国有法人企业15.5万户，同比增长5.8%。中央企业5.2万户，同比增长7.2%。其中，中央部门企业9 988户，同比增长8.2%；国资委监管企业3.8万户，同比增长7.6%；财政部监管企业3 614户，同比增长0.8%。地方国有企业10.4万户，同比增长5.1%。其中，省级4.2万户，同比增长5%；地市级1.6万户，同比下降4%；县级及以下4.5万户，同比增长9%。2013年，地方国有企业利润总额为6 737.2亿元，同比增长6.2%。其中，省级为2 516亿元，同比下降0.3%；地市级1 253亿元，同比下降7%；县级及以下为2 968.3亿元，同比增长20.1%[23]。
因此，国有资本经营收入作为地方非税收入的一部分，对于扩大地方财源，弥补地方财政缺口具有重要的作用，但是长期以来，这一作用并没有真正发挥。
一是纳入国有资本经营预算的只是部分国企。
长期以来，我国没有单独编制国有资本经营预算，国有资本经营收入只是作为一般预算收入中非税收入的一项科目，与一般预算收入混列，2007年9月，国务院才发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，同时明确地方国有企业由地方国资委决定上缴制度。2010年5月，财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》后，绝大多数地方出台了实施国有资本经营预算的意见或办法，多数省区市开始编制国有资本经营预算，部分省区延伸到地市级。2011年起，财政部将5个中央部门（单位）和2个企业集团所属共1 631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。
即便如此，在目前体制下，纳入国有资本经营预算的只是部分归口国资委管理的国企，还有一部分归口于政府其他职能部门管理的国企并没有纳入。
二是国有资本经营收益上缴公共财政比例较低，国有资本收益应由全民共享的原则没有得到很好贯彻。
2007年，财政部和国资委按照行业将央企划分为三类，规定第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，暂缓三年上缴或免缴红利。2011年后，国有资本收益上缴的范围扩大到三类企业，其中资源类中央企业收取比例从10%提高到15%，一般竞争类中央企业收取比例由5%提高到10%，军工科研类中央企业收取5%[24]。
对于国有企业大幅增加的利润来说，国企实际上缴比例很低。以2011年为例，中央国有资本经营收入800.61亿元，支出769.54亿元，其中723.6亿元又以各种名目返还给了中央企业，调入公共财政的只有40亿元，只占上缴利润的5.2%；2012年，中央国有资本经营收入950.76亿元，国有资本经营支出预算875亿元，其中调入公共预算用于社保等民生支出仅50亿元，只占上缴利润的5.3%[25]。用于民生方面的支出很低。
⑤县级政府缺乏稳定的自主财源，对上级政府的转移支付依赖较大。
从全国中央对地方转移支付的规模来看，如图4.9显示，1995—2016年，中央对地方补助支出占地方财力（预算内）的比重在50%—60%徘徊，平均值为52.89%。从2000—2009年上级政府对县级政府的转移支付情况来看（见图4.10），县级政府的转移支付规模不断扩张，2000年，县级政府转移支付总额为19 176 339万元，到了2009年转移支付总额达到了193 082 390万元，2009年是2000年的10.7倍，年平均增长率为29.48%；在扣除上解之后，净转移支付总额也在不断增加，2000年，县级政府净转移支付总额为14 548 083万元，到2009年这一规模也已经达到了166 102 135万元，2009是2000年的11.42倍，增长较为明显。从转移支付总额和净转移总额占县级公共财政收入的比重来看，2000—2009年，前者平均值为49.37%，后者平均值为40.79%。
图4.9 中央对地方转移支付的规模和结构
数据来源：根据各年《中国财政年鉴》整理计算获得。
图4.10 县级政府转移支付情况表
数据来源：根据各期《全国地市县财政统计资料》整理获得，获得的公开数据目前只到2009年。
注：净转移额是转移支付总额扣除上解的部分。
通过分析我们还发现，从不同地区的县级政府对转移支付的依赖程度来看，中西部地区[26]的县级政府对转移支付的依赖程度远大于东部地区（见表4.8）。从转移支付总额占县级公共财政收入的比重来看，2000—2009年，东部地区的平均值为36.69%，中部地区为60.02%；西部地区则高达63.43%；从净转移总额占县级公共财政收入的比重来看，2000—2009年，东部地区的平均值为24.39%，中部地区为51.40%；西部地区则高达57.96%；从东部、中部、西部地区转移支付总额占县级财政收入的比重和净转移支付总额占县级公共财政收入的比重两者之间的差距来看，东部地区的差额为12.29%，中部地区为5.37%，西部地区的差距为5.47%，东部地区要高于中西部地区，这说明东部地区上解上级政府的转移支付较高，中西部地区上解部分所占比例较低。
转移支付是县级政府可用财力的重要来源，转移支付的规模不断增长，占县级财政收入的比重较高，这说明县级政府自身财力严重不足，尤其在中西部地区，特别是少数民族地区的自主财源更加明显不足，主要依靠中央转移支付维持运转，西部地区有些县级财政支出预算中，来自上级转移支付的财力占到90%以上，自有财力还不到10%[27]。
表4.8 东、中、西地区转移支付占县级公共财政收入的比重
数据来源：根据各期《全国地市县财政统计资料》整理计算获得。
从图4.9来看，中国转移支付的结构不甚合理，虽然一般性转移支付的规模在不断上升，但总体来说，专项转移支付规模要大于一般性转移支付，1995—2013年，一般性转移支付占中央对地方补助的比重均值为28.39%，专项转移支付占比的均值为32.95%，另外根据审计署2012年公布的对54个县的审计结果来看[28]，54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的，地方政府不能统筹安排。由此可见，县级财政不仅对上级政府的转移支付依赖性很大，而且支配这笔资金的自由度也小，上级政府利用转移支付加强了对县级政府的财力控制。
⑥县级政府的债务规模不断扩张，增长较快。
分析中国县级政府债务，首先应该了解中国县级政府的债务到底有多少。由于长期以来，我国政府财政信息透明度不高，对于县乡政府真实的债务规模有多大，一直很难得出一个全面、真实的统计数据。从理论上来说，长期中国《预算法》不允许地方财政列支赤字，地方政府举债受到法律的限制，不应该进行举债活动。但实际上，由于各种原因，地方政府举债的行为并没有得到很好的约束，地方政府债务问题非常严重，规模也非常大。
比较有权威的数据是2013年国家审计署审计结果。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。如果再加上地方政府所属部门和单位举借的债务，规模会更大。从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84亿元、48 434.61亿元、39 573.60亿元和3 070.12亿元[29]。省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105 789.05亿元，比2010年年底增加38 679.54亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。县级政府的债务增长最快。
为了了解县级政府债务的真实情况，本研究调查了浙江省W市辖内8个县财政局和12家金融机构，对其政府债务状况以及融资平台公司贷款情况开展实地调查，获得了较为真实的一手数据[30]。
一是县级政府债务规模增长较快，负债过高。
调查发现，W市县级地方政府债务增长速度过快。2011年，县级地方政府债务余额为97.32亿元，2012年为129.95亿元，到了2013年年末为216.17亿元，是2011年债务余额的2.2倍，年均增长49.1%。由于县级财政的偿债能力远低于中央、省、市级政府，基层政府债务的剧增，给县级政府的偿债带来巨大的压力，会加大各种潜在风险，并不断侵蚀财政的根基，财政风险不断加大。
图4.11 W市县级地方政府债务余额增长情况（亿元）
二是债务主体集中在融资平台，债务来源以银行贷款为主。
2013年，W市县级政府债务中，46家融资平台公司举债109.20亿元，占比50.5%，75家政府部门、经费补助事业单位举债54.53亿元，占比25.2%，其他举债[31]52.38亿元，占比24.3%。其中，3个县融资平台举债规模占该县总债务的比重超过60%，最高达到81.8%（详见表4.9）。2013年，W市县级地方政府债务来源中，银行贷款规模132.14亿元，占总债务的61.1%，其中，政策性银行贷款50.36亿元，占银行贷款的38.1%。地方政府直接举债23亿元，占总债务的10.6%，其他债务50.99亿元，占总债务的27.8%[32]。
表4.9 2013年W市县级地方政府债务主体分布 单位：亿元
数据来源：本研究的实地调查。
三是债务的偿还对土地出让收入的依赖性过大，县级政府偿债压力大。
从表4.10可以看出，截至2013年年末，W市县级地方政府共偿债141.53亿元，其中靠项目自身收益、举新债还旧债、公共预算收入偿还的比重都不高，比重最高的是用基金预算收入偿还的金额达112.02亿元，占总偿还金额的79.2%。然而，基金预算收入中最主要的收入来源是土地出让收入，可见，基层政府债务偿还对土地出让收入倚重过高。一方面，这不仅推动了房地产价格的飞速增长，另一方面，也蕴藏着巨大的债务风险和金融风险，因为，虽然地方政府土地出让金总量逐年增长，但真正归地方政府自主支配的数额占土地出让金的比重也越来越低。据有关数据显示，2013年全国土地出让金虽然达到41 250亿元，但地方政府能够自由支配的部分约占20%，也就是说地方政府有8 000亿元左右的可支配资金，仅能偿还全部债务每年所产生利息的一半[33]。一旦政府加大了对房地产的政策调控，土地出让价格下跌，土地出让收入下滑，就给县级政府偿债带来了巨大的压力，由于目前该市的地方债务资金来源主要来自银行贷款，也可能会导致银行的烂账，加大金融系统的风险。
表4.10 2013年W市县级地方政府性债务偿还来源 单位：亿元
数据来源：本研究的实地调查。
四是个别县政府超财力举债问题较为严重。
根据本课题组成员的调查，W市下辖的8个县中，有4个县的负债率超过了浙江省2005年制定的10%的警戒线，特别是经济不发达的海岛县D县的负债率为15.4%，债务率为104.3%，超过了债务率100%的警戒线，偿债率为14.2%，接近15%的警戒线。因此，可以基本判断，虽然该市大多数县的债务风险都在可控范围内，但个别县的债务风险比较集中，特别是经济不发达的县负债严重，有可能会发生局部债务风险（详见表4.11）。
总之，以上分析显示，地方性债务已是县级政府补充预算内财力不足的重要手段，毋庸置疑的是，地方性债务在促进城市化发展、提供基本公共服务方面起着非常重要的作用，但是增长过快的地方性债务，尤其部分县级政府债务规模过大也给县级政府带来了巨大的还款压力，且蕴含着巨大的财政风险。
表4.11 2013年W市县级地方政府债务规模指标分布 单位：亿元
注：当年可支配财力=当年公共预算收入+当年基金预算收入。
（2）县级财政收入的层级结构分析。
从政府的层级构成来看，中国有五级政府，是世界上政府级次最多的国家。要分析县级政府的财力状况，有必要考察县级政府在五级政府之间的财力分配状况，从而可以看出县级政府在五级政府之间财力分配中的地位，也关系到各级财政收入与本级政府职能的对应问题，以及政府间财政分配关系的协调问题。
①五级政府下的县级财政资金运行——基层政府处于被动的地位。
在中国财政管理体制构架中，县级财政与上级下级财政的关系主要表现为财政资金的层层上解和下拨的双向流动。以安徽省为例，在分税制财政体制下，县级政府需要将75%的增值税、60%的个人所得税和企业所得税、60%铁道和中央金融保险业营业税、100%的消费税无偿上缴给中央财政。县级所得税的15%上划给省级政府，还需要上解地级市政府一定的财政资金。同时，县级接受来自中央、省、市的各种补助。考虑到技术操作的可行性，县级财政并非直接面对中央财政，中央财政也不具备以县为单位管理全国财政收支的能力，无论是资金的上解与补助，中央财政都力图在基层寻求代理。中央对县财政的转移支付通过省、市两级财政的传递才能拨付到位。2004年，安徽省实行省管县财政管理体制后，绕开地级市政府，省对县直接进行财政结算，县上解地级市的资金大幅度减少，许多财政拨款不再在市与县之间进行再分配，极大地增加了县级财政能力。
本研究团队调研了位于安徽省中部的S县。S县人口100万人，其中农业人口75万人，是一个典型的农业县。2015年，全年累计实现财政收入150 016万元，比上年同期132 408万元增长13.3%。其中，上划中央级收入36 756万元，同比增长8.8%，而在这其中上划增值税11 485万元，同比增长62.1%；上划消费税2 571万元，同比下降29.5%；上划所得税16 389万元，同比下降6.0%；上划其他收入6 311万元，同比增长12.6%。出口货物退增值税6 667万元。
2015年，地方本级收入106 593万元，同比增长18.4%。加上省补助一般预算267 003万元，上年结余16万元，调入资金2 757万元，债务转贷收入50 240万元；减去债务还本支出36 635万元，安排预算稳定调节基金7 470万元，上解上级支出672万元，合计可用财力支配财力381 832万元，当年财政一般预算支出381 816万元，结余16万元，实现了收支平衡[34]。
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图4.12 安徽S县2015年财政资金运行情况
从图4.12中可以看出，2015年，该县在接受转移支付、调入资金和完成财政上解后后，财政可支配财力为381 832万元。上级财政所调配的财力资源已经占到当年S县可支配财力的83%。县级财政与上级财政的资金双向流动，“一进一出”的财政收付行为反映上级财政完全可以通过“弹性很强”的上解与补助方式控制县级财政的收支规模与收支结构[35]。
在县与乡镇的财政关系上，从1994年起该县进行了多次的县乡财政管理体制调整。自2005年起，该县对乡镇实行“划分税种，核定收支，定额上解或补助，超收留成，一定三年”的财政体制。从2009年开始，该县对乡镇实行“划分税种，核定基数，超收分成，区别对待，一定三年”的财政体制，旨在进一步理顺县乡财力分配关系，实现财力适度向乡镇倾斜，为乡镇政府履行职能提供必要的财力保障。
但是，随着2004年安徽省在全省范围内推行“乡财县管”的财政管理体制，即在保持乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变的前提下，以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，县与乡镇的财政关系有了新的变化，此项改革实际上使得乡级政府“一级政府、一级财政”变为虚设，乡镇财政的预算职能和监管职能大大弱化，财权与财力更是向县集中。
通过对案例县的分析发现，在政府间财政关系的调整上，主导权完全在上级政府，基层政府往往处于被动的地位。随着政府级次的降低，在政府间财政关系中所处的劣势逐渐明显。
②五级政府下的财政收入级次构成——收入向上级政府集中。
图4.13 1994—2015年全国一般公共财政预算收入分级情况
数据来源：《地方财政研究》，2017年第7期。
注：各项比重的分母是各年的全国财政收入总额，分子是地方各级政府的本级收入总额。
从1994—2015年中央和地方财政收入的层级构成来看，中央财政收入占全国财政收入的比重远大于省、地市、县和乡镇四级地方政府（见图4.13）。从地方各级财政收入级次的构成来看，在地方既有的财力范围内，各个地方的级次构成有着一定的差异。1994—2008年，地级市财政收入占比最高，2008年以后才有所下降。1994—2002年，县级财政收入占比一直处于较低水平，2002年以后才有了缓慢提升，和县级政府紧密相连的乡镇政府财政收入占比一直垫底。从财政收入的级次构成总体上来说，省、地级市两级财政收入所占的比重要远高于县乡两级财政收入的比重（见图4.14），这说明地方财政收入有着逐步向上级政府集中的趋势，在政府间财政关系的调整上，主导权完全在上级政府，作为基层政府的县和乡镇两级，在五级政府之间的财力分配中处于弱势地位，随着政府级次的降低，在政府财政关系中所处的劣势逐渐明显。
图4.14 省和地级市财政收入占比之和与县、乡镇财政收入占比之和比较
数据来源：同图4.13。
（3）县级财政收入的地区结构分析。
①县级公共财政收入总量的地区比较。
从县级公共财政收入的地区结构来看（表4.12），2016年，公共财政收入在1亿元以下的县有132个，占总县数的比重为6.35%，占全部县域人口比重为0.95%，占全部县域地区生产总值的比重为0.43%，这些县大部分是国家级贫困县，财政收入严重缺乏；公共财政收入在1亿—5亿元的县有670个，占总县数的比重为32.23%，占全部县域人口比重为19.25%，占全部县域地区生产总值的比重为10.95%，这些县的经济和财政状况也是比较差的，主要也是分布在中西部经济欠发达地区；公共财政收入在5亿—10亿元的县有540个，占总县数的比重为25.97%，占全部县域人口比重为27.57%，占全部县域地区生产总值的比重为18.78%。公共财政收入在10亿元以上的县有737个，占总县数的比重为34.45%，占全部县域人口比重为52.23%，占全部县域地区生产总值的比重为69.58%。
从以上数据来看，64.6%的县公共财政收入在10亿元以下，县级政府财力普遍较弱，占县域人口47.80%。公共财政收入达10亿元以上的737个县撑起了中国县域GDP总值的69.83%，地区差距较大（见表4.12）。
表4.12 2016年按地方公共财政收入分类的县域经济情况
数据来源：根据《2017年中国县域统计年鉴》整理获得。
县际之间的公共财政收入存在着明显的差距，从2016年公共财政收入达10亿元的县市分布情况来看（见图4.15），东部地区有326个，占县总数47%；中部地区有243个，占比35%；西部地区有124个，占比18%。从2014年中国县域经济与县域基本竞争力百强县的数据来看（见图4.16），主要分布在东部沿海地区，江苏省25个、山东省22个，浙江省17个、辽宁省10个、福建省7个；江苏省的江阴、昆山市并列第一，江苏省包揽了榜单的前5名。江苏、山东、浙江这三个省的百强县占比达到了57.7%。
②人均县级公共财政收入的地区比较。
图4.15 2016年公共财政收入达10亿元的县（市）分布图（个）
数据来源：根据《2017中国县域统计年鉴》整理获得。
图4.16 2014年中国百强县地区分布图（个）
数据来源：根据《2015中国县域统计年鉴》整理获得。
人均财政收入相对于财政收入总量更能够反映出一个地区的财政实力和经济实力。从2000—2015年各省（自治区、直辖市）县级人均一般公共预算收入的情况来看（见表4.13），绝大多数省（自治区、直辖市）的这一指标都有了很大的增长，说明各省（自治区、直辖市）的县域经济发展水平不断提高，县级财政能力有了很大的改善，从总体上来看，以浙江、江苏为首的东部经济发达地区的县级财政状况要远好于中西部地区。2000年，人均县级一般公共预算收入最高的是浙江省的386.17元，最低为贵州的118.63元，最高与最低相差267.54元，随后极差不断扩大，地区间的两极分化日趋严重，到了2015年，人均县级一般公共预算收入最高的是江苏省，为7 228.42元，最低为甘肃省的997.76元，极差为6 230.66元。与此同时，标准差也不断提高。2000—2015年，从总体上看，人均县级一般公共预算收入的变异系数一直不断上升，由2000年的33.60%上升到2015年的59.33%，各地区县域间的财力差距在不断扩大，2006年高达67.13%，2008年为65.86%，县域间财力差距的扩大非常迅速，但2006年后，变异系数有所下降，总体上来看，2006年后，省际间县域财力的差距开始有所收敛，但仍处于一个较高的水平上。此外，还有一个值得关注的问题，2014—2015年，山西、辽宁、吉林、黑龙江人均一般预算收入有所下降，东北三省和资源依赖省的山西省的县级财政状况不容乐观。
因此，从以上分析可以得出一个初步的结论：无论是从各地区县级一般公共预算收入的总量，还是人均财政收入的分析来看，我们都能看到东、中、东北、西部地区经济发展和财政能力差距。越是经济欠发达地区，县级财政的压力就越大，地区间的两极分化越日趋严重，地区间的财力差距越不断扩大。虽然，2006年后，省际县级人均财政收入的差距有所收敛，但仍处于一个较高的水平上，因此，区域经济发展的不平衡已经成为我国社会经济生活中迫切需要解决的问题。
表4.13 2000—2015年各省（自治区、直辖市）人均县级一般公共预算收入的地区差异 单位：元
数据来源：根据各年《中国县市社会经济统计年鉴》整理计算获得。
注：不包括上海、北京、天津和西藏。各省（自治区、直辖市）的县级数据不包括市辖区。由于缺少全国各省（自治区、直辖市）县级常住人口的数据，这里用的是户籍人口数据。
（二）县级财政支出状况分析
1.县级财政支出总量增速高于全国财政支出的增长速度
从全国县级一般公共预算支出的总量来看，1993—2015年总量呈不断增长的趋势，从1993年的1 033.71亿元增加到2015年的71 654.9亿元，2015年是1993年的69.31倍，年均增速21.46%，高于全国年均18.3%的增长速度，并且绝大多数年份都高于全国财政支出的增长速度。
县级财政支出占GDP的比重总体呈上升趋势，平均增速为6.2%，要高于全国3.3%的平均水平。从县级财政支出对GDP的弹性系数来看，县级财政支出的弹性系数的平均水平为1.67，要高于全国1.45的平均水平，最大系数为3.89，即GDP每增长1%，财政支出增长3.89%，县级财政支出的规模增长高于经济的增长速度，也大于全国财政支出的增速。
从县级一般公共预算支出占全国财政支出和地方一般公共预算支出的比重来看，两个比重总体都呈上升趋势，2015年分别为40.77%和47.7%，县级财政支出规模不断扩张。这说明国家财政支出中有接近50%是由县级政府来完成的，县级政府在公共服务提供中扮演着重要的作用（见表4.14）。
表4.14 全国县级一般公共预算支出情况
（续表）
数据来源：根据各年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《全国地市县财政统计资料》《中国县市社会经济统计年鉴》整理计算而得。
从人均县级财政支出来看，支出规模也在不断增加，从1993年的139.86元，提高到2015年的10 000元，2015年是1993年的71.5倍。这表明国家和地方政府对县域人口的公共产品和公共服务提供的水平在不断增加，但是，人均县级财政支出水平要低于全国人均财政支出水平，国家对县域财政投入还较低（如图4.17）。
图4.17 人均县级财政支出与人均全国财政支出对比图
为了更好地分析县级财政支出情况，本书以安徽省为案例（见表4.15）。1996—2016年，安徽省级和县级财政支出的绝对规模都呈现出稳定增长态势，全省财政支出总量从1996年的1 787 143万元，增长到2016年的55 229 501万元，2016年是1996年的30.9倍，年均增长率18.9%。从县级财政支出情况来看，安徽省的61个县（县级市）财政支出总量稳步增长，从1996年的743 412万元增长到2016年的23 550 302万元，2016年是1996的31.7倍，年均增长19.35%，略大于省级财政支出年均18.9%的增长水平。但从表4.15来看，2012年后，省级和县级财政支出的增速下降非常大，省级财政支出的增速下降为5.4%，县级财政支出的增速下降为5.17%，这在一定程度上反映出安徽省近年来财政支出的压力增大。
表4.15 安徽省县级财政支出情况表
数据来源：根据各年《安徽统计年鉴》整理获得。
从安徽县级财政支出的相对规模来看，县级财政支出占全省财政支出比重在1996—2002年呈现递减状态，但到了2003后，这一比重逐年上升，2016年已经达到42.64%的水平，这说明县级政府承担的支出责任在不断增大，全省近43%的财政支出由县级政府来完成。1996—2016年，县级财政支出占当年GDP的比重增长迅速，2016年，这一比重已经达到20.58%，财政支出弹性系数波动较大，甚至有几年为负值，2016年，县级财政支出的弹性系数更是下降为0.58，这反映了2016年安徽省县级财政和县域经济的发展遇到了巨大的挑战。
1996—2016年，安徽省人均县级财政支出增长迅速，1996年，人均财政支出为159.66元，2016年为4 838.77元，2016年是1996年的29.04倍。人均财政支出与人均财政收入相比，更能反映着民众从政府那里获得了多大的福利，获得了多大的公共服务，县级人均财政支出的快速增长，也表明了安徽省近年来不断地加大了对县域公共服务的提供。
2.县级支出结构分析
（1）县级财政支出的项目构成。
由于《全国地市县财政统计资料》所统计的数据只到2009年，该资料中有关地市县财政支出具体项目于2008年后就不再显示，并且2007年中国实行政府收支分类改革，预算科目的调整和变化非常大，这就为如何全面地观察中国县级政府的财政支出结构带来了很大的困难。
鉴于全国县级财政支出具体项目数据的缺乏，本书采用安徽省县级财政支出结构来加以分析（见表4.16）。2010—2016年，安徽省各项县级财政支出占全省财政支出比较高的前五项分别是教育、农林水事务、医疗卫生、社会保障和就业、一般公共服务，这说明近年来，随着国家对民生项目的高度重视，安徽省县级政府也不断调整支出结构，加大对民生项目的投入力度，作为基层政府的县级政府，在提供教育、支农、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务方面起到了非常重要的作用。由此可见，县级政府在提供基本公共服务方面承担的支出责任比省级政府要大。
如果再从县级各项财政支出分别占各项支出总额的比重来看（见表4.17），2016年，占比40%以上的支出项目共有7项，其中，安徽省县级农林水事务占全省农林水事务支出的比重高达64.44%，位居榜首，其次就是医疗卫生、教育、国土资源气象等事务、一般公共服务（其中，主要是行政运行、一般行政管理、机关事务等项目的开支）、住房保障等占比紧跟其后，也就是说，64.44%的农林水事务、62.31%的医疗卫生支出、52.92%的教育、44.70%的一般公共服务、44.52%的住房保障、40.50%社会保障和就业等支出都是由县级政府来完成的。不仅农林水、教育、医疗卫生、社保、安全、储备等样样要管，还要承担基层政府的运转和行政管理的开支，可见县级政府支出责任的沉重。
表4.16 安徽省县市财政支出的项目 单位：%
数据来源：根据各年《安徽统计年鉴》计算获得。
表4.17 2016年安徽省县级各项财政支出占比
数据来源：根据2017年《安徽统计年鉴》计算获得。
（2）行政管理费支出有所下降。
从全国县级数据来看，2000—2006年，行政管理费占县级一般预算支出总额的比重较高，2000年，高达26.07%，2000年后有所下降，如果加上保障国家机器正常运转的公检法司支出，2000年高达38.51%，2000年后也有所下降，但2006年仍然占县级支出的18.28%（见图4.18）。由于2007年政府收支分类的改革，行政管理费支出这款项目被取消，本书只好用与“行政管理费”有很大相似性的“一般公共服务”来加以替代[36]，鉴于全国县域数据的缺乏，本书选择用安徽省的县级财政支出结构来加以观察（见表4.16）。
图4.18 行政管理费支出情况
数据来源：根据各期《全国地市县财政统计资料》整理计算获得。
一般公共服务支出是用于保障各级人大、政协、行政部门、司法等的行政运转和履行其职能的支出，主要是行政运行、一般行政管理、机关事务等项目的开支。从安徽省的县级支出情况来看，2009—2016年，虽然此项支出的绝对值在增加，但相对值却在不断下降，一般公共服务支出占全省财政支出的比重低于教育、支农、医疗卫生、社会保障和就业的支出（见表4.16）。一般公共服务支出相对值的不断降低，主要是由于近年来，从中央到地方都在大力控制行政运行成本，尤其是大力控制一般公共服务中“三公经费”[公务人员出国（境）、公务车购置及运行、公务招待]，这有利于节约政府资金，减轻了县级财政的支出压力。
（3）不同层级财政支出占地方财政支出的比重——支出向县级集中。
不同层级财政支出占地方财政支出的比重，反映着各级地方政府的支出需求和承担的支出责任。表4.18中可以看出，1992—2015年从中央和地方财政支出在全国财政支出中的比重来看，地方财政支出所占的比重一直呈现不断上升趋势，且远远高于中央财政所占的比重。
表4.18 1992—2015年不同层级财政支出占地方财政支出的比重 单位：%
（续表）
数据来源：《地方财政研究》，2017年第7期。
从地方各级财政支出占地方财政支出比重的变动情况来看，1992—2015年24年里，省级财政支出占地方财政支出比重的均值为24%，市级为29.8%，县级为37.03%，乡镇级为9.2%，县级政府所占的比重最大。2000年以后，在省、地市、县乡级不同层级的支出中，省级、市级和乡镇级财政支出占比基本呈现逐渐递减的趋势；相反，县级财政支出所占地方财政支出的比重却逐步上升，2015年已经达到了47.3%，远高于省级、地市级和乡镇级的财政支出占比，地方财政支出不断向县级政府集中（见图4.19）。这说明随着农村税费改革和农村教育管理体制调整后，县级财政的地位得到加强，县级政府财政支出需求大，承担的支出责任不断扩大。
图4.19 中央与地方一般预算支出级次表
（4）县级财政支出对转移支付的依赖性很大。
财政支出与政府职能密切相关，财政支出反映了政府职能的履行以及公共服务提供的状况，如果一级政府的财政支出对上级政府转移支付依赖性很大的话，说明其自身的财政支出能力较弱，同时也意味着财政自主性较差。从表4.19中可以看出，2000—2009年，除了东部地区的一些省份外，县级转移支付总额占县级公共财政支出总额的比重基本上趋于不断上升的趋势。从东部、中部、西部的情况来看，县级转移支付总额占县级公共财政支出总额比重的均值东部地区最低，中部地区次之，西部地区最高。2001年后，西部地区的均值基本都在61%以上，2007—2009年更是高达70%以上，这说明，中央政府或上级政府加大了中西部地区的转移支付力度，对于改善它们的支出能力和公共服务的均等化起到了积极的作用。但同时也反映了东部、中部、西部地区县级政府的财力差距较大。
表4.19 各省（自治区、直辖市）县级转移支付总额占县级公共财政支出总额的比重
（续表）
数据来源：根据各年《全国地市县财政统计资料》整理计算获得。不包括北京、上海、天津、西藏。
（5）县级财政支出的区域性差异。
人均财政支出反映了政府提供公共服务的水平以及居民的受益状况。2000—2015年，几乎所有地区的人均县级一般公共财政支出的水平都有了很大的提高，尤其是西部地区人均财政支出的增长可以说是突飞猛进，甚至超过了东部地区。2000年，人均县级公共财政支出最高的省市江苏省，为634.40元，最低为河南省的220.01元，最高与最低相差414.4元，在此后的年份里，极差一路上升，2015年的极差为10 401.72元，两极分化日趋严重。2000年的时候，人均县级财政支出的两极分化主要表现为经济发达地区与欠发达地区的差异，而2010年后，西部地区人均县级财政支出的增长已大大超过了东部和中部地区，与中部和东部地区的差距进一步扩大，这在一定程度上反映了财政转移支付大大提升了中西部尤其是西部地区的财力和财政支出能力。从变异系数的变动趋势来看，2000年变异系数为30.28%，2015年为35.42%，虽然2000—2015年变异系数处于上升的趋势，但上升趋势较为缓慢，这说明各地区县际间人均财政支出的差距一直处于扩大的态势，但扩大的趋势得以一定程度的控制（见表4.20）。
表4.20 2000—2015年各地区人均县级一般公共财政支出情况 单位：元
（续表）
数据来源：根据各年《中国县市社会经济统计年鉴》整理计算获得。不包括北京、上海、天津、西藏。
结合前面所分析的各省（自治区、直辖市）县际间人均县级财政收入差距不断扩大的情形，而各省（自治区、直辖市）人均县级财政支出扩大的趋势有所趋缓，尤其是西部地区人均县级财政支出的增长更是突飞猛进，接近甚至反超东部地区，这说明中央政府在加大对西部地区的转移支付力度后，西部地区的财政支出能力有了很大的提高。但值得一提的是，这并不意味着西部地区能够提供与东部地区同样水平同等质量的基本公共服务，因为除了西部地区人口较少的因素外，再加上西部地区自然条件较为恶劣、经济基础较为薄弱，财政供养人数要高于东部地区，西部地区提供公共服务的人均成本要远远高于东部地区，仍然需要进一步加大财政转移支付对中西部的投入，来解决地区间县域财力的差距，以实现基本公共服务提供的均等化。
（三）县级财政收支对比——县级财政自给能力分析
1.财政自给能力的含义
要判断一级财政的实际财力状况，仅分别单独从收入和支出来分析还是不全面的，必须结合收入和支出两方面来考察。因为，各层级政府都必须为公共支出筹措资金，但每层次政府的筹资能力是不同的，筹资方式也不同。本书将通过财政自给能力率，将一级财政的收入与支出进行对比分析，来判断一级财政的财力状况。
财政自给能力（也称财政自给率、财政自给能力系数）是各级政府负责征收收入与本级支出的比值，即财政自给能力率=本级负责征收的收入/本级公共支出，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。财政自给率在0—1进行变动，如果财政能力系数等于1，则说明该层次政府的财政收入恰好能够满足其支出的需求，自食其力，虽然没有能力向其他政府层级提供转移支付，但也不需要其他政府层级提供转移支付；如果系数大于1，则说明该级政府财政自给能力较强，除了满足本级支出外，还有结余，有能力向其他级别的政府提供转移支付；如果系数小于1，则说明该级政府的财政收入不能满足其本身支出的需要，自身难保，财政自给能力较弱，需要其他级别政府提供转移支付，或者通过举债满足支出需求[37]。
一级政府的财政自给能力受到很多因素的影响，除了本身地方经济的发展水平和财源状况外，在多级政府的结构下，最重要的是受到财政体制的影响。各级政府间的事权和支出责任的划分、税权的政府间配置、财政转移支付制度的设计，决定了各级政府间初次和再分配的财政关系，在很大程度上会影响到各级政府的财力大小。因此，从内涵上来看，“财政自给率”这一指标所使用的收入规模是各级财政形成可支配财力的基础。
从严格意义上来讲，财政自给能力率的计算需要使用标准收入与标准支出的概念。由于标准收入和标准支出的计算非常困难，需要大量的基础数据，本书将使用实际财政收支来测算各级财政自给率。虽然并不十分精确，但所得结果不足以影响结论。
为了全面反映出各级政府的财力变化，本书将从政府财政资金的二次分配过程，来反映各级财政能力的变化。
第一个过程是“初次分配”，反映在收入上解、接受补助之前的财政收支对比状况，体现了由财政体制规定的各级政府间财政资源的初次分配关系，这里，财政自给率1=本级组织收入/本级支出。
第二个过程是“再分配”的过程，即中央对地方实行税收返还和转移支付补助，而地方对中央实行上解。经过再分配之后实际形成的本级可支配财力对本级支出的满意程度，反映了地方各级财政实际的收支平衡状况。财力自给率2=本级可支配收入/本级支出。
2.“初次分配”中的县级财政自给能力变化
（1）五级政府财政自给能力的变化——县级财政自给能力最低。
从表4.21中，我们可以得出以下两个结论。
表4.21 各级财政自给率
数据来源：《地方财政研究》，2017年第7期。这里财政自给率=本级一般预算收入/本级一般预算支出。
一是从中央与地方政府的财政自给能力来看，1994年分税制改革是个转折点。分税制改革前，1987—1993年地方财政自给率平均水平为0.98，中央财政自给率的平均水平为0.88，地方财政的自给能力高于中央财政，分税制后，中央财政自给能力大于地方财政。1993年中央财政自给率为0.73，创历史新低，但1994年飞速上升为1.66，从此以后基本一直保持上扬态势，2011年更是高达3.11，2011年后虽然有所降低，但2015年也达到2.71，远高于地方各级政府的财政自给能力。
与此相反的是，分税制后地方财政自给能力则整体下降。分税制改革前，地方财政自给率平均水平为0.98，基本上能自给，但分税制后则大幅下降。1993年，地方财政自给率为1.02，到了1994年则急剧下降为0.59，此后有所上扬，但1994—2015年地方财政自给率的平均水平为0.59，远低于中央政府平均2.08的水平。地方本级组织的财政收入不能满足本级支出的需求，形成了地方财政对中央财政转移支付高度依赖型的格局。
二是从地方各级财政的财政自给能力来看，1987—1993年，省级政府财政自给率的平均水平为0.59，地级市的平均水平是1.43，县级政府为0.74，乡镇政府为1.37。分税制后的1994—2015年，省级政府财政自给能力的平均水平下降到0.55，地级市的平均水平是0.69，县级政府为0.46，乡镇政府为0.91。从目前来看，县级政府的财政自给能力最低，主要原因有以下两点：①农村税费改革以后，乡镇政府一部分事权和支出责任上收到县级政府，例如，义务教育、行政事业单位人员经费支出等，加大了县级政府的支出压力。②作为基层政府的县级政府，承担了大量的上级政府“自上而下”转嫁的任务和职责，也导致了其支出压力增大。③由于每级政府的职能分工和支出责任不同，其财政自给能力也就存在着很大的差异，财政自给率的含金量也是不同的。在集权式的财政体制下，一般来说，政府级次越高，凭借财政体制制定权获取财力的可能性越大；政府级次越低，手中掌握财政体制制定权力就越小，且往往处于被动和服从地位，财政自给能力则相对就低。处于较低政府级次的县乡政府，财政自给能力较弱，难以满足公共支出的需求。
（2）地区间县级财政自给率的比较——地区间县级财政财力差距较大。
从表4.22可以发现，2000—2015年，除了少数发达地区省份以外，绝大多数省的县级财政自给率都呈现下降的趋势，尤其是西部、中部地区尤为突出。
省际县级政府的财政自给率存在着一定的差异性。2000年，县级财政自给率最高的是福建省，为0.80，最低的是青海省，为0.27，极差为0.53；2015年，县级财政自给率最高的是江苏省，为0.81，最低的是青海省，为0.14，极差为0.67，这说明了省际县级政府财政自给能力两极分化严重。2000—2015年，省际县级财政自给率的变异系数一直不断提高，2000年为24.95%，2015年上升到44.73%，这说明省际县级财政的能力差距比较大。不过2008年后，变异系数有所缩小，这说明虽然省际县级财政自给率的差距还是处于高位运行，但差距有缩小的趋势。
表4.22 各省（自治区、直辖市）县级财政自给率比较
数据来源：根据各年《中国县市社会经济统计年鉴》整理计算获得。不包括北京、上海、天津、西藏，不包括市辖区。这里财政自给率=本级一般预算收入/本级一般预算支出。
从东部、中部、西部地区的县级财政自给率来看（见图4.20），2000—2015年，东部地区县级政府的财政自给率平均值最高，中部地区次之，西部地区最低，地区间县级财政财力差距明显。
图4.20 东中西县级财政自给能力比较
3.“再分配”中的县级财政自给能力变化
为了全面反映县级政府的财力状况，本书将从政府财政资金的二次分配过程，即考虑到上级政府财政转移支付的因素，来分析县级财政能力的变化，考察在接受中央财政（上级财政）的税收返还和各种补助、扣除上解上级政府收入之后形成的县级财政可支配收入，能否满足县级财政的支出需求（这里考察的是财政总支出）。表4.23显示，2000—2009年，由于中央财政加大了对地方的转移支付力度，几乎所有省份（自治区、直辖市）县的财政自给能力都有了不同程度的提升，但是绝大多数省（自治区、直辖市）的县级可支配收入还是弥补不了日益扩大的财政缺口。从表4.23中我们还可以进一步发现，在中央财政转移支付的大力扶持下，中西部地区、尤其是西部地区县级政府财力改善尤为明显，四川、贵州、宁夏、青海、甘肃、广西等西部地区县级财政可支配收入基本上都能够接近或满足本级政府财政总支出的需求，反而是东部地区（例如，江苏、浙江）县级政府财政状况改善力度不大，这可能一方面是东部地区获得中央财政转移支付相对较少；另一方面是经济发达地区各项社会发展和经济建设的资金需求较大，所以即使他们获得了上级政府的转移支付，但还是满足不了巨大的支出需求。
表4.23 考虑到上级政府转移支付后的各省（自治区、直辖市）县级财政能力的比较
数据来源：根据各年《全国地市县财政统计资料》整理计算获得。不包括北京、上海、天津、西藏。本表中的财力自给率=本级可支配收入（本年财政收入+财政净转移）/本级财政总支出。
注：目前《全国地市县财政统计资料》只出版到2009年，2009年之后的数据缺少。
综上所述，中央财政转移支付极大地改善了中西部地区尤其是西部地区县级政府的财政能力，中西部地区受益最多，为贫困地区提供大致均等化公共服务提供了有效的财力支持。