湘湖水利社会的治水结构
湘湖水利集团之所以在建立之初就注定了其走向解体的命运，诚如钱杭教授所分析的那样，“湘湖水利集团就不仅是一个‘虚幻的共同体’，甚至其存在的完整性都将取决于政府权力的强弱”。政府一手创建了湘湖，并制定、完善了湘湖水利集团的规则、秩序，这样的制度延续了8个世纪之后，最终还是政府的一纸公文，决定将湘湖收归国有，进行开垦。这种结果的出现，归根结底与中国的治水结构有关。
1.治水结构与水权结构
治水结构是指水治理的制度框架，是人们围绕水的开发、利用、治理、配置、保护和节约等诸方面权利义务关系的总和，我们也可以将其视为广义水权在整个社会中的分布。一个社会应对来自水的挑战，需要动员和协调各种社会资源，包括经济资源、人力资源、技术资源、信息资源等。为此社会需要有一套制度安排，以解决治水面临的集体行动问题，包括集体行动的规模、组织和激励、分工与协调、资金筹措、信息获取和传递、利益冲突的调解等一系列问题。围绕治水目标建立的这套制度就是治水结构，它的核心是决策权的分配，简单来说就是分权和集权的问题。[152]
与广义水权相对应，狭义水权在社会中的分布定义为水权结构，即水资源的产权结构。治水结构反映的是人们在所有涉水事务活动中的权利和义务关系，水权结构则反映人们在水资源用益中的权利和义务关系。正如狭义水权寓于广义水权之中，水权结构实际上也寓于治水结构之中。也就是说，治水结构是宏观的权利结构，水权结构是更为具体的产权结构。[153]
之所以要强调治水结构与水权结构的关系，是因为治水结构的选择与具体的水权结构息息相关。根据“科斯定理”的交易成本理论，如果对某一资源的交易成本为零，那么不管谁拥有产权，资源的运用都将导致相同的效率。这就意味着，在一个交易成本很低的环境中，产权的分配并不重要。相反，在一个交易成本极为昂贵的资源配置领域，产权的分配就变得极为重要，产权结构对于资源配置绩效将产生决定性的影响。而水资源正是一种配置交易成本高昂的资源，对中国水权结构变迁的分析，将有助于我们了解中国的治水结构，弄清楚政府对湘湖所做各种决策背后的深层原因。
2.中国的科层治水结构
（1）科层的概念
“科层”（hierarchy）一词是来自西方学术界的“舶来品”。我国学术界对这个术语的理解通常来自马克斯·韦伯的科层制理论，我国习惯上将科层制称为官僚体制。实际上，科层制不限于官僚组织，它是现代许多大型社会组织的基本结构，如政府、军队、企业等。科层组织有以下一些基本特性：其一，等级制；其二，伴随职位而来的权威；其三，组织中的任务分工；其四，依法则规章行事；其五，强调对组织和上级的服从；其六，公事公办的非人格化关系。在新制度经济学中，科层是与市场相对的一种资源配置形式。[154]
“科层结构”既是理解中国治水结构的核心，也是理解中国古代国家治理结构的关键。在以往的政治学文献中，包括“治水派”学说在内，已经认识到中国古代这种特殊的治理结构，并将其称为“专制主义”“极权体制”或“官僚体系”。用科层理论来解释中国的治水结构，使得政治学的思想与制度经济学的理论得到了结合。而科层结构是节约高昂合作成本的结果，但同时伴随着较高的管理成本，这种结构的维持以有效降低管理成本为前提。所以说，在这里运用科层理论，也是新制度经济学理论向政治学领域的拓展。[155]
（2）中国的水权科层概念模型
王亚华的《水权解释》借鉴了自然资源产权经济学的前沿成果“制度科层概念模型”[156]，并在对黄河流域的实证研究基础之上，开发了“水权科层概念模型”（见图1），在该模型的框架下，作者呈现了中国水权结构从古至今的演变过程。同时，还提供了解释水权结构及其变迁的经济学理论，以此来分析中国各个时期水权结构变迁的内在动因。
图1 水权科层概念模型[157]
以上的水权科层概念模型，体现了水资源的权利分配从国家到用户的各个层次上表现为一个层级系统。这个层级系统由两大要素组成，各个层面的决策实体和各个层次之间的水权分配机制。在纵向上，水权被国家、地方、社团和用户这四个决策实体分层持有，两层之间的分配机制都包括赋权体系、初始分配机制和再分配机制三个方面；在横向上，水权被同一级的各个决策实体分割持有。
（3）中国的科层治水结构选择
一个流域各地区利益团体之间集体行动的模式，可以大致归纳为五种基本形式。第一种，自由放任。各个地区各自独立行动，彼此互不相干。第二种，协议。地区之间就河流治理的共同利益达成协议，根据协议开展集体行动。第三种，协商。可以设立非正式的协商组织来协调各地区的行动。第四种，协调。在协商一致性难以达成的情况下，引入带有一定强制性的协调机制就变得必要。第五种，科层。如果通过“协调”模式还不足以解决地区之间的集体行动问题，则需要引入更强有力的集权模式，这就是由政府或者类似于政府的权威机构，直接对跨区域水事务行使强制性权威。[158]
之所以说中国的治水结构是科层模式，是由于中国水治理中的剩余控制权，全部掌握在政府手中。古代中国是单一制国家，事实上剩余控制权完全掌握在中央政府手中，只不过实践中需要分级管理，地方各级政府也被中央政府授予一定的剩余控制权。在科层治理结构中，中央政府是最终委托人，地方各级政府是中央政府的代理人。中国治水的科层结构，就其基本形式而言，自秦代以来的两千多年中没有发生根本性的变化，主要特征是几乎所有的用水和与其有关的活动，如航运、防洪和主要水利工程的修建和维修，均处在政府的直接控制之下。中国之所以能够对水实行有效控制，维持几千年来文明的延续性，与科层的治水结构是分不开的。[159]
其实，对于中国这种科层治水模式的研究早已有之，最著名的便是以美国学者魏特夫为代表的“治水派”。他在1957年出版的《东方专制主义》一书中指出，远古中国的治水是专制主义产生的主因。由于大规模修建水利工程和有效管理这些工程的需要，必须建立一个遍及全国至少是遍及全国人口中心的组织，于是便产生了专制制度。[160]
而比魏特夫更早关注到国家与治水关系的是冀朝鼎。他在1936年出版的《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》一书中提出了“基本经济区”的概念。他认为，古代中国的分裂与统一，与对基本经济区的控制有关。而基本经济区的形成和发展又与水利事业的发展紧密联系。因此，一个统一的高度集权的国家就势必十分重视对水利事业的建设，尤其是对基本经济区的水利事业建设。[161]
因此，“科层治水结构”可以说是利用现代经济学分析工具对中国治水与治国关系的阐释，丰富和发展了“治水派”学说。
3.湘湖的治水结构
笔者之所以在上文花了较大的篇幅来介绍中国的水权科层模型和科层治水结构，是因为笔者希望借鉴此理论，站在中国治水结构的角度来分析湘湖水利史的发展情况，从而了解其背后的国家、地方政府与水利事业之间的关系，阐明湘湖湮废的根源。
（1）湘湖在水权结构中的位置
王亚华的水权科层概念模型是基于对黄河流域的实证研究得出的，而他所借鉴的自然资源产权科层理论，也是以澳大利亚的墨累—达令流域为研究背景。因此，将这种以流域型水环境为研究背景所得出的理论模型，运用到湘湖这样的库域型人工水库中来，它的可行性及合理性也是值得思考和探讨的。
但是，正如笔者前面所言，在这里借鉴水权科层概念模型，也是为了从宏观的、全局观的角度来分析湘湖在地区治水结构中的地位与作用，从而来解释湘湖水利史各现象的内因。换言之，如果我们在研究湘湖时，不仅仅拘泥于对湘湖这一库域的研究，而是将湘湖放入萧绍水利体系当中去，注意湘湖与周边河流水系的关联，或许这样能使我们看到不一样的结果。
将湘湖所在地区的水权情况对应到水权科层概念模型中去，见图2所示模型。
图2 湘湖水权科层模型
通过图2，我们可以看到，湘湖在水权科层中处于社团资源的位置，这是由湘湖的湖域面积及灌溉范围所决定的。而与其对应的决策实体却是萧山县政府，并非所谓的湘湖拥有者——“九乡水利集团”。对决策实体的判断依据是，谁拥有对该资源的剩余控制权，即谁就拥有最终的决策权。湘湖自创建以来，其灌溉范围的确定、用水量及用水规则的制定和修订，都是由以知县为代表的萧山县政府所决定。所谓的九乡集团乃是“均包湖米”制度在社会意识中的反映，并不具有任何的实际权力。
社团决策实体由政府机构来替代，这样的后果便是社团资源的产权由政府控制。对资源的使用方式及最终如何处置，都由政府决定。这样就容易造成政府决策的独断性，忽视对部分底层民众利益的关注。
（2）湘湖剩余控制权的归属
由于湘湖处于水权结构的第三层，且决策实体为地方政府，因此，湘湖的命运与上一层级的萧绍水系息息相关，或者说，湘湖的未来走势取决于绍兴府所做的水利决策。
浦阳江的改道是萧绍水系变迁的前奏，也是萧绍水利体系形成的一部分。在浦阳江的人为改道过程中，拓宽了碛堰山口，修筑麻溪坝，使浦阳江主流西折注入钱塘江。但这一人为改道，却将引湘湖水灌溉的许贤、安养两乡大部分农田隔在江南，从此无法再引湘湖水。而萧绍水利体系建成后，由化、来苏、崇化、昭明等乡也不再引湘湖水，湘湖的地位和作用进一步被削弱。
作为湘湖以及萧山地方水利的实际决策实体，萧山县在浦阳江改道对湘湖水利体系破坏的问题上却没有发挥任何的积极作用。历史上，萧山县与周边的诸暨、山阴县都有水利方面的争端，并且态度强硬。比如与诸暨县关于开纪家汇的争端，为了使萧山南部地区免受开纪家汇带来的水灾，知县谢晖更有“头可断，汇不可开”之言。为何在浦阳江改道这一关乎湘湖水利体系完整的问题上不竭力力争，以及之后为了彻底断绝浦阳江与西小江之间的联系，筑坝麻溪，使天乐上乡、中乡之地常被水浸，来换取山、会地区的稳定？关键就在于，这些决策的制定者是比萧山县政府更高一级的绍兴府。
前文中笔者已提到过一个流域各地区利益团体之间集体行动的五种基本模式，即自由放任、协议、协商、协调、科层。而萧山、山阴、诸暨、会稽等县之间为了各自的利益，谁都不肯轻易让步、牺牲，因此，只能由更高一级的绍兴府采取强制性的统筹安排。当然，知府们在进行水利事业的统筹安排时，考虑的就是如何才能实现水利效益的最大化以及管理成本的最小化。
4.管理成本最小化：政府决策的出发点
（1）水利管理成本的上升
在萧绍水利体系形成之前，萧山、诸暨、山阴、会稽等县在水利事业上都是各自为营，鲜有合作，各县之间的水利争端也是不断。起初，各县对自己境内的水利事业都有较好的经营，遇到水害，也能通过兴修水利设施来进行改善。但到了宋代以后，该地区的情况发生了很大的改变。
萧绍平原作为宁绍平原的一部分，该地区历史上分布着大大小小的湖泊，是全国湖泊分布最密集的地区之一。[162]比较大的有绍兴的鉴湖，可汇十八条溪流之水；萧山的临浦湖也横贯萧山中部地区。其他较大的还有萧山的西城湖、上虞的夏盖湖等。大大小小的湖泊既提供了农业灌溉的水源，也起到了很好的蓄洪作用。而唐代之后，大批北人南迁，随之带来的是湖泊被大量围垦，垦废情形见表9。
表9 唐代以后宁绍地区的湖泊垦废状况
资料来源：陈桥驿、吕以春、乐祖谋，《论历史时期宁绍平原的湖泊演变》，《地理研究》1984年第3期。
湖泊被大量围垦后，带来的后果就是水旱灾害的频发。旱时农田无水可溉，涝时无地可蓄水。而该地区最明显的表现就是浦阳江下游河道的变迁以及对周边地区带来的影响。如浦阳江下游借道东流时，使得钱清江从一条无名小河变为滔滔大江。由于上游来水迅猛，沿岸的山阴、会稽两地深受水灾。而当开大碛堰，部分浦阳江水西流时，又引发山、会两地农田的咸潮灾害。而上游的诸暨也时常受到浦阳江洪水的影响。前期的彭谊、戴琥、张焕等官员也都积极兴修水利设施来缓解灾害带来的影响，如修筑白马山闸、创设多点排水法，但都无法根治水害，施行了一段时间后也就被废置。
当地的政府在水利事业上都投入了更多的人力、财力资源，但结果却不尽人意，造成这种结果的原因是，浦阳江是一条流域性的大河，对于流域性的河流治理，必须要相关地区的协同合作，这样才能最有效地解决水利问题。但是相互的合作是需要作出一定的让步和利益牺牲的，相关的萧山、诸暨、山阴、会稽却都不肯退步，反而时有相互的争讼。因此，当基层政府无法相互合作来解决水利问题、降低管理费用的时候，就需要更高层级的政府机构进行权威性的调控。
（2）新体系的建立降低管理成本
绍兴知府彭谊、戴琥等开始对萧绍地区的水利事业进行统筹性规划安排，如在下游进行排水设施建设的同时，在上游的天乐乡地区修筑临浦坝、麻溪坝等设施，这也为后来的建设者提供了基础。最终是在明嘉靖十五年（1536年），知府汤绍恩建立三江闸，并进行了相应的配套设施建设，形成了萧绍水利体系，才较彻底地解决了萧绍地区长期以来的水害问题。
萧绍水利体系的形成，将萧山、山阴、会稽等县的水利体系都合并到了一起，形成了一个统一的、可以大范围调配的水系，发挥了比原先更大的规模效益。并且该水利体系长时期地发挥其功能，之后便少有大型的水利设施建设。这不仅加强了该地区防洪抗旱的能力，减少了灾害发生的概率（可参见表6），也实实在在地减少了政府及民众为水利建设而支出的费用。如萧山的湘湖地区，每当放湘湖水的时候，就需提前组织乡民在相关的内河中筑坝拦水，放水结束后又要拆除，以利航运。这不仅阻碍了航运业，反复筑坝、毁坝对百姓而言，也是不小的经济负担。而萧绍水利体系形成后，萧山东部平原的来苏、崇化、昭明等乡就不再引湘湖水，对这部分地区的乡民来说，就不必有这方面的负担。湘湖所在的灌溉区大部分都被纳入萧绍水利体系当中，不再需要湘湖水的灌溉，湘湖最重要的灌溉作用已经削弱，而垦殖之声兴起，最终等待它的只能是被垦殖湮废的命运。