治理图景：从公私合作到质量保障
20世纪70年代，行政改革浪潮在世界范围内兴起。各国政府开始探索提升公共服务供给效率的多种途径。政府通过向社会力量购买公共服务，将公共服务的生产者与供给者功能相分离，被认为是一项能够有效提升公共服务效率、改进政府绩效管理的措施，受到欧美政府的追捧，也一度被新公共管理理论的支持者奉为圭臬。公共服务外包在成为公共部门改革的一项普遍的新工具的同时[1]，也促进了政府组织、市场组织与社会组织三大部门之间相互融合、形塑了以“权力共享、责任共担、资源配置”为核心表征的治理图景。与非营利组织进行合作治理，已经唤起了需要资源、能力以及合法性作为支撑的政府部门应对和解决日益复杂社会问题的热情[2]。目前在世界范围内，已经有一百多个国家采取了民营化的手段，同时有更多的国家也在考虑推行民营化。[3]
这场肇始于欧美的民营化运动，经过半个世纪的发展，引入我国，逐渐演变为一场轰轰烈烈的政府购买公共服务运动。我国政府购买公共服务则肇始于1995年上海市罗山市民会馆的尝试。浦东新区社会发展局为了更好地向公众提供公共服务，兴建了罗山市民会馆，委托上海市基督教青年会进行运作和管理。而经历了二十多年的发展表明，政府购买公共服务并非是西方经验的完全复制和移植，其背后的形成和发展都有着复杂的形成机理。
从财政体制层面来看，1994年实施的分税制改革取代以往的财政承包制，深刻地改变了中央政府与地方政府的财政关系，财政权集中于中央政府手中，并且中央通过专项转移支付的形式将财政资金下发到地方政府。[4]然而，中国地方政府没有足够的收入增长能力来支付所需的所有公共服务。虽然中央政府进行了一些财政转移，但这些转移不足以满足提供公共服务所涉及的支出责任。中央政府还通过各种规章和法律来限制地方政府的债务和财政赤字。他们的责任与有限的资金之间的差距，为地方政府与社会力量合作，弥合资源缺口提供了动力。地方政府邀请私人资本帮助经济发展，非政府组织帮助提供公共服务。[5]地方政府在教育、卫生、住房保障等社会服务中开始发挥着重要的作用。在此背景下，地方政府的社会管理和公共服务职能日益凸显。而借鉴和引入西方公共服务外包的经验，通过公共服务的项目化运作开始成为构建服务型政府的重要治理工具。
从公众需求层面来看，公共服务需求无论是在数量还是在质量层面均有了较大的增长。正如瓦格纳法则所揭示的：“城市化和工业化的飞速发展，促使公众对于政府公共服务需求有着绝对和相对的增长。”[6]随着市场经济体制的逐步建立和民众公共服务需求的激增，政府主导的公共服务供给传统模式已无法适应新形势的要求。尤其是2006年中国共产党十六届六中全会首次提出“服务型政府”以来，实现中国公共服务体制的转型无疑成为构建服务型政府的关键。[7]2015年11月，中央经济工作会议提出着力加强供给侧结构性改革，如何在供给侧进行有效改革，精准对接公众需求也成为公共服务和社会管理领域需要解决的核心议题。
从社会发育层面来看，进入20世纪90年代以来，以社会组织为核心主体的第三部门发展迅速，在社会管理和公共服务诸多领域发挥着重要的功能。传统的政府单一公共服务供给的理念开始被颠覆和修正，倡导政府与社会组织合作，建构起良好的伙伴关系成为当前公共服务领域的重要议题，正如有研究所提及的，“非营利组织可能填补国家力量退出后留下的真空，而新创造的私人空间不受商业的支配。公民更愿意向非营利组织寻求援助，而不是向政府机构寻求援助，这是寻求扩大获得人类服务机会的国家面临的一个重要问题。”[8](https://www.daowen.com)
多重逻辑的共同作用，诱致政府购买公共服务在制度和实践层面应运而生。在制度建设层面，2013年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为政府向社会组织购买公共服务提供了良好的指导，同时奠定了初步的制度框架；同年，财政部下发的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》则提出了政府向社会组织购买公共服务的具体要求。2014年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府向社会组织购买公共服务作为创新公共服务供给方式的重要途径，符合当下我国服务型政府的建设要求。在实践层面，一方面政府购买公共服务所涉及的社会组织数量、购买服务的项目、金额、领域都大幅拓展，不仅回应了公众对社会服务的需求，也满足了政府转变职能的要求；另一方面，购买模式从以往的定向购买服务向磋商制、招投标和委托制等多种形式并存转变，政府购买公共服务的方式愈发多元化，运作机制也逐渐规范化和精细化。根据中国政府采购网的数据显示，从2004年至2014年，政府采购中的服务购买金额从138.4亿元增长到1 934.25亿元，占政府采购总规模的比例从7%增长到11.2%。2016年服务类采购占采购同口径规模的18.9%。[9]
在此背景下，政府与社会力量的关系已经从以往的管家关系向复杂的多重关系过渡。一是以往管家关系的延续，一部分社会组织尤其是有着官方背景的社会组织在资源上仍然依赖于政府部门，甚至在某种程度上是政府部门的隶属；二是草根的社区公共服务组织，他们发轫于民间，并强调社会组织的自主性与独立性，往往通过承接政府委托的公共服务项目，或者获得基金会的资助进行发展，与政府的关系已经超脱于以往的管家关系，而迈向一种所谓的政社合作伙伴关系，尽管双方在权利和义务方面，还有较大的不对称性。总而言之，治理图景的打开，众多复杂的要素、主体关系、运行模式与机制都蕴藏其中，充分彰显了合作治理的价值意涵与实践品格。
然而政府购买公共服务作为一种治理工具并非一帆风顺。有学者认为“即使市场化是我们改革的主流方向之一，但过度热情会失去理性思考空间，需要具有回归理性特性的观念变革。”[10]理想固然美好，而现实是，在推进政府购买公共服务制度化的同时，由于政府购买服务质量所导致的政府回购乃至政府购买失败现象呈现出增长的趋势。根据ICMA（International City/County Management Association）所做的调查显示，2002—2007年、2007—2012年间，美国政府新购买和新回购的比重接近持平，分别为11.6%、11.9%和11.1%、10.4%。[11]而ICMA针对美国地方政府官员的研究表明，约有六成的被调查者认为回购的原因是质量不理想。[12]与此同时还包括难以节省成本、合同管理/监督成本高、缺乏竞争市场，而根据有研究对中美公共服务外包的比较，“提高服务质量而非降低成本是中国受访者最关心的问题，考虑到效率通常是中国的主要问题，这一点非常有趣。”[13]
在政府购买公共服务制度化推进过程中，已经有诸多研究成果关注到政府购买服务的主体、购买模式、运行机制、风险防范、绩效评价等内容，但是围绕着政府购买公共服务质量保障的研究成果乏善可陈。因此，本书将研究重点聚焦于政府购买公共服务的质量保障机制，试图廓清影响政府购买公共服务质量保障的三大因素——责任、绩效与风险，构建出政府购买公共服务质量保障的三维分析模型，在文献分析和实践调研的基础上，提出政府购买公共服务质量保障的实现机制。