二、英国

早在16世纪，英国慈善法中便有慈善机构承接公共服务的相关规定。英国政府向社会力量购买公共服务始于1968年的《西蒙报告》，该报告建议地方政府应设立公共服务部门负责个人的社会服务，运用合同方式购买服务。^[16]1970年，英国进一步提出《地方政府公共服务法案》，正式设立公共服务部门，揭开了英国政府购买公共服务的序幕。20世纪80年代开始，英国公共部门进行了一系列市场化改革，引入市场竞争机制，采用民营化或合同购买的方式提供公共服务，强调购买的经济性和高效性，以解决公共服务供给严重不足的问题。^[17]1985年《社会安全法案》的颁布明确了各级政府在公共服务领域的责任，国会规定中央政府负责公共卫生、就业服务、追踪辅导服务及社会安全制度，地方政府负责个人社会服务、教育、住宅及消费者保护^[18]。英国政府购买公共服务经历了两个重要的发展阶段，即强制性招标（Compulsory Completive Tendering）和最佳价值政策阶段。到了20世纪80年代，受到新公共管理理论的影响，英国政府通过强制性竞标的方式，由地方政府扮演采购者，以“准市场化”的模式运作公共服务。强制性竞标意味着公共服务必须采用竞标的形式，且应当在规范的框架下运行。^[19]由于公共服务理念的转变，推行强制性竞标10年后，以竞争为导向的民营化开始被“最佳价值”的政策所替代。同时强调公共服务供给的目的在最佳价值，改变以往过分强调服务的经济、效率和效能的价值取向。最佳价值原则体现于5C方法，即挑战（challenge）、比较（compare）、征询（consult）、竞争（compete）和统合（concordance）。2011年，英国政府发布《开放公共服务改革》白皮书，以开放为核心词，围绕“放权和公平”构建了一整套公共服务改革的话语体系，该话语体系构建了公共服务的回应性和责任机制，强调公共服务供给应最大程度回应公民和社会需求，运用“选择权、透明度和话语权”三种机制保证公共服务供给的责任性。^[20]2012年，英国上议院通过《公共服务（社会价值）》，对政府购买公共服务提出了新要求，要求政府部门在购买公共服务过程中不能只考虑价格因素，还必须考虑其所购买服务带来的社会、经济与环境价值。^[21]2014年，英国内阁办公室发布了《政策文件：开放公共服务改革》评估报告，对2011年《开放公共服务》白皮书所列出的政策目标进行了一系列积极的评价，指出“政府在推动权力下放，增强透明度，提升选择权等方面成效显著”。^[22]近年来，英国推出了“地方战略伙伴关系”（Local Strategic Partnership，LSPs）和地区协议（Local Area Agreements，LAAs），更加强调地方政府的灵活性，鼓励地方政府与其伙伴（营利和非营利组织）根据当地实际情况共同提供公共服务，以使公共服务更加敏感地回应当地的民众。^[23]

经过20多年的改革，英国的公共服务市场日趋成熟，公共服务购买制度不断完善。有数据显示，在2006—2007年，约有20%的公共产品由私人部门和非政府组织提供，涉及公共服务的各个方面和地域范围。^[24]公共服务的合同外包模式，将公共服务的提供者与购买者相分离，不仅在降低政府财政支出的压力的同时，满足了消费者日益增长的多样化的公共服务需求，也推动英国从“福利国家”模式向“社会投资国家”模式转变。^[25]然而，公共服务购买在带来诸多好处的同时，也造成一些公共服务市场管理的问题和风险。(https://www.daowen.com)

一是国家“空心化”问题，合同外包降低了政府提供公共服务的能力，致使公共服务供给的责任主体不明确，并最终导致政府部门失去在公共服务质量标准制定与质量监督等方面的话语权^[26]；二是公共服务的外包政策缺乏长期稳定性，在公共服务外包政策尚未形成公共服务外包制度时，外包政策常常发生变化；三是政府与私人部门和非政府组织之间缺乏合作信任，双方缺乏信任，沟通不畅，导致政府无法及时了解公共服务提供方的运营情况和整个市场的需求信息，也导致公共服务提供方无法深入了解政府的意图和政策导向，增加了运营风险^[27]；四是公平性问题，公共服务的公共物品属性决定了公共服务购买并非以经济利益最大化为导向的，而合同外包的主要目的是降低公共服务供给成本，缓解财政压力，合同外包的目标与公共服务的属性相悖，可能导致偏远地区的人和弱势群体得到的公共服务更少，发生公平性问题；五是寻租风险，英国在1996年共发生130件公共部门严重违规案件，多数违规案件与公共服务外包的腐败问题有关^[28]，在招投标与服务质量监督过程中，极易发生寻租风险。