社会组织的责任困境

国外在追捧民营化和合同外包所带来的成本减少、效能提高的同时，也表达了对非营利组织沦为“代理机构”和“影子政府”的忧虑。^[52]而在当前，政社关系尚未理顺、利益诉求多元化以及自律机制的匮乏，导致了政府购买公共服务中频现社会组织责任困境。

第一，政社关系尚未理顺，导致社会组织责任模糊。新公共管理运动以来，西方政府与社会组织的伙伴关系不断发展，但是政府和社会间的合作“模糊了部门之间的界限，使得公共责任与私人责任之间更加难以区分”^[53]。具体到我国的社会组织而言，其成长和发展从开始就处于特殊的制度环境之下，不同阶段的政府与社会关系呈现出复杂而多变的样态。当前，政府与社会组织关系尚未理顺，政府、社会组织各自的职能边界难以厘清，“分类控制”“纵向一体化”“嵌入”“官民二重性”等本土化的理论均在不同视角呈现出政社关系状况。在此背景下，社会组织在很大程度上模仿甚至照搬政府的行动逻辑和运作策略，“政府通过向社会组织嵌入经济逻辑、政治逻辑，从而把社会组织纳入自身的行动逻辑中”^[54]，原本较为权责分明的委托代理关系，随着行动逻辑的不断嵌入以及政社互赖关系的不断加深，主体的责任边界渐渐消融。由此导致的后果大致包括两种：一是社会组织过分向政府负责，忽视对于民众的责任，公共服务诉求没有较好反馈渠道，公共服务供给的质量处于较低水平；二是社会组织对于自身责任的摒弃，在项目制背景下，许多社会组织为了获得资源，不惜以牺牲组织的愿景和发展方向为代价。S市是我国较早开展社区公益项目招投标的城市，尤其是在居家养老、安老助残等领域积极向社会组织等多元主体购买公共服务，但是在调研中发现2011—2014年四年间，社区公益服务项目中标组织中仍有近三分之一为官方和半官方的社会组织。

第二，利益诉求多样化，诱致社会组织责任模糊。在政府与社会组织合作中，承接公共服务的社会组织既要接受政府的契约管理，又直接与服务对象（公众）发生联系，同时还涉及第三方评估机构等其他多元主体。利益主体的多元化赋予了社会组织多重责任的特性，而这恰恰也使得社会组织在多元化责任面前无所适从，责任管理流于形式。如在政府购买公共服务的绩效评价过程中，政府依据既有的绩效评估指标对社会组织予以监控和评价，往往以效率作为判断的首要标准，如购买的成本收益比，购买的数量和频次；而对于接受服务的公众而言，他们所关注的则是服务究竟是否为急需的，能否真正解决自身需求，同时对社会组织供给服务方式和服务供给质量也有一定的选择偏好。绩效评价导向的差异，势必会影响社会组织的行动策略。尤其是各方主体利益诉求的不一致，有时候甚至出现冲突和矛盾，社会组织责任的多重导向难以系统整合，责任反而变得更加模糊起来，以至于“形式上的多重责任可能导致实质上的‘没有责任’，使非营利组织得以规避责任问题”。^[55](https://www.daowen.com)

第三，缺乏有效自律机制，社会组织逐利运作现象普遍。

社会组织承接公共服务，有多重监督主体，既包括政府的行政监督，也包括舆论、社会公众以及第三方评估机构的专业监督。然而，除了外在的制度规制和公众监督以外，社会组织良好的自律意识和行为取向是政府购买公共服务能否成功的一个关键因素。社会组织的自律意识，不仅体现在组织宗旨和愿景的达成，也体现在公共服务领域伦理道德与专业训练的自我要求。然而，政府购买公共服务在实践运作中，仍有一些社会组织缺乏有效的自律意识和约束机制，在进行提供公共服务过程中，没有实施严格的内部监督，反而采用如“案主奶油化”（Client Creaming）的投机性策略，利用与政府部门的信息不对称，挑选那些成本低、要求不高的案主，以此来证明其成本效益或夸大其服务成效。^[56]此外，社会组织在承接政府购买公共服务过程中的企业化倾向也愈发显著，志愿性大打折扣。少数社会组织为了减少服务成本，追求更好的效益，不惜以牺牲志愿者福利，降低公共服务质量为代价，从而诱致政府购买公共服务项目的失败风险。在对S市政府购买居家养老服务的实地调研中发现，少数社会组织为了降低服务成本，人为地降低服务的数量、频次和质量，不同程度地影响了公共服务的供给质量和政府购买公共服务的绩效。