公共服务承接主体
公共服务的承接主体是指政府购买公共服务中接受购买主体委托生产公共服务的一切社会力量，即具备一定资质、能够生产出满足社会公众需要的公共服务的事业单位、企业、社会组织和个人。[11]正如有学者所提出的，非营利组织和企业在效率方面的差别并不是非常清晰的，包括私人企业在内的市场组织会为了追求效率费尽心思，而非营利组织也可以通过志愿者或个人时间来降低劳动成本。[12]但是公众们往往倾向于选择非营利组织，尤其是在健康与社会服务领域，他们认为非营利组织能够提供更好质量的公共服务，这也造成了在同等条件下当非营利组织适合的时候，政府更偏好将公共服务外包给非营利组织。[13]
目前对于服务的代理方，学界有不同争论，主要分歧体现于营利组织和事业单位是否能够作为服务承接方。[14]我们认为公共服务的承接主体可以包括四类，既可以是灵活性较强的市场组织，也可以是公益二类的事业单位，以及具有非营利性和公益性的社会组织，此外，国有企业也应当纳入政府购买公共服务的主要承接主体。一般而言，市场组织具有天然的逐利性，同时能够利用市场手段和竞争体系提供服务和产品，在弥补政府失灵方面具有独到的优势。同时改变了政府组织或者事业单位进行供给中的，可能导出的效率不高、质量不优的状况，实现成本低、效率高和品质好的效益，与政府购买公共服务宗旨不谋而合，更容易获得政府的青睐。[15]社会组织、市场组织和事业单位作为承接主体几乎不存在任何异议，而争论点往往聚焦于事业单位和国有企业可否作为服务代理方，提供公共服务。按照财政部和中央编办2016年12月29日联合印发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》的规定，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务，这表明公益一类的事业单位不属于承接主体，但是提供一些公共教育、医疗服务的公益二类事业单位（如学校、医院等）是可以承接公共服务的。同时国有企业也属于重要的市场力量，由于其规模大、由政府投资运行的特点，针对一些具有特殊性的通信服务、邮政服务，国有企业能够大规模而快速地提供上述公共服务，因此，也成为重要的公共服务承接主体（见表3-1）。
表3-1 政府购买公共服务承接主体的分类及其内容[16]
（续表）
资料来源：柳学信，董晓丽，孔晓旭.政府购买公共服务体系构建与深化事业单位改革[J].经济与管理研究，2017（4）：35-46；常晋.政府购买公共服务的主体行为研究[D].大连：东北财经大学，2017.(https://www.daowen.com)
具体到居家养老服务领域，我们认为养老服务机构是居家养老服务的供给主体，它既可以包括在民政登记的社会组织（注册类型大多为民办非企业单位），也包括养老类企业。承接政府购买居家养老服务的机构主要受到政府委托，具体为老年群体提供居家养老服务，主要是通过服务人员的培训、选派以及质量管理等手段完成政府委托的各类居家养老服务项目。居家养老服务的承接机构应当是从事居家养老服务的社会力量，既包括养老类的企业，也包括养老类的社会组织。而在各个地方的实际操作中，居家养老服务机构则更为具体和细化，如四川省明确了政府购买居家养老服务的承接主体主要包括：各级公办养老机构、民办养老机构、城乡社区日间照料中心、其他社会养老服务组织以及有组织的公益性岗位社工等。
而根据调研发现，目前承接居家养老服务的机构大致分为以下几种类型。
第一，政府成立的养老服务机构。这类组织通常是政府在剥离部门养老服务职能的基础上建立而成，是一种政府主办的社会组织（GONGO），其人、财、物等全部来自政府支配，机构法人属于事业单位编制，实质上就是政府的职员，[17]如居家养老服务中心、助老服务社等。当前上海市统一推进在所有街镇层面建立了居家养老服务中心或助老服务社，负责承接或者指导居家养老服务项目。2018年上海民政局出台的关于印发《关于鼓励和引导本市养老机构提供社区居家照护服务的实施方案》中明确界定上海市居家养老服务机构的要求：其一，养老机构有能够满足提供社区居家养老服务的人员或场所；其二，获得二级及以上养老机构评定等级；其三，没有被登记管理机关、业务主管部门纳入严重失信名录；其四，提供本市长期护理保险服务清单项目和资金结算的，需为本市长护定点服务机构。最新公开的上海市居家养老服务机构共包括16个区县，其中黄浦区10家，徐汇区28家，长宁区21家，静安区12家，普陀区10家，虹口区11家，杨浦区15家，闵行区14家，宝山区13家，嘉定区14家，浦东新区36家，金山区12家，松江区19家，青浦区12家，奉贤区20家，崇明区18家。
以金山区为例，从事居家养老服务的既有负责审核评估的区和街道两级居家养老服务中心，也包括提供助老服务的各个街镇的助老服务社。其中，区级的居家养老服务中心认定是民办非企业单位，由政府向社会进行招标。符合招标条件并通过资格认定的社会组织，经民政部门许可后，进行法人登记，主要开展面向社区老年人的上门护理照料和日间护理照顾服务。社区助老服务社按照市场化运作方法，组织为老服务队伍，为老年人提供专业化服务。区级居家养老服务中心专门设置有评估院，开展对申请居家养老服务补贴老年人身体状况的评估工作。[18]
第二，养老类的社会服务组织。这类社会组织以民办非企业单位的形式在民政部门登记注册，目前成为提供居家养老服务的主干力量。如我们调研的位于上海市P区H养老服务社是由海归大学生Y一手创办的社区为老服务组织，主要为60岁以上的居家老人，尤其是空巢、独居的高龄老人、失能失智老人，提供专业化、多样化、人性化的服务，业务范围涉及社区养老服务、居家养老服务、业务培训技能以及其他个性化服务。该社会组织的服务已经涉及上海市多个区，资源来源主要是政府、基金会和市场购买。专业化和特色化是H机构最主要的特征，该机构率先提出了“30分钟内提供上门服务”，指定了“HEAR”聆听计划，为老年人提供健康服务（Health）、教育服务（Education）、生活照料（Assistant Living）和娱乐活动（Recreation），通过评估需求、指定计划、实施服务、服务跟踪和与老年人家人沟通等一系列规范的服务流程。上海市松江区的X公益发展中心，主要从事养老机构咨询管理服务，养老服务人员培训（内部），老年人和残疾人社区生活服务，家庭关系协调和心理疏导，参与社区及融合服务。在刚刚公示的松江区政府购买居家养老服务项目中，该组织共中标2018—2020年12个社区居家养老服务项目中的3个项目，金额达到4 785 000元。
第三，养老类的市场组织。以营利性市场组织为主体，融合非营利性组织的混合组织（复合型组织），如民间个人或政府部门举办的服务中介、劳务公司等。如我们调研的上海市H养老服务机构成立于2004年，主要通过运营医疗机构的护工与养老机构的照护项目，开办护理培训学校，研发老年产品并拥有多项专利技术，经过十余年的发展，积累了养老和照护领域的专业经验，弥合需求与服务的鸿沟。2010年H机构在之前劳务公司的基础上成立了H为老服务中心，业务范围主要是为居家老年人提供社区养老服务。H机构护理服务队伍逾3 000人（护工近2 000人，居家养老护理员1 200人），每天在机构服务对象逾万人，上门服务对象逾15 000人，涵盖了全市近20个街镇的为老服务工作，并与近60家医疗机构及养老机构建立了稳定、友好的养老合作关系。2011年，H机构大胆创新推出“个性化菜单”服务模式，深受老年群体好评。与此同时，H机构积极参与公益项目的发展，扎根社区公益，积极探索社区公益服务与社区治理模式，经过7年的不懈努力，服务老人10万余次。营造了良好的公益气氛，有效满足了老年群体的养老服务需求。