一、相关概念辨析
（一）政府采购
在我国，政府采购的概念要早于政府购买。而值得注意的是，当前政府购买公共服务的流程大致遵循了政府采购程序，甚至在某些地区政府购买公共服务达到一定数额后也将其统称为政府采购。可见，政府采购的范畴远远高于政府购买公共服务，其采购的类型除了政府购买的无形公共服务之外，更多的是工程、货物等有形公共产品。
我们从现有的法律条文中来探究政府采购的内涵和外延。2014年新修订的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第2条明确规定，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的、集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。政府采购具有公共性，就政府采购法律体系而言，除了《政府采购法》之外，还包括《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国预算法》等法律法规。
（二）PPP
PPP（Public Private Partnership）最早源于欧洲的收费公路计划，经过欧美国家的广泛实践，目前已经成为基础设施与公共服务领域一项重要的政府与社会资本合作模式。目前国内外学界对于PPP的定义与内涵尚未达到一致。比较具有代表性的观点包括，如莱克（Reich）认为，PPP包含三个必不可少的组成部分：一是合伙关系，至少包括一个私人组织和一个非营利或公共组织；二是合伙人有共同的目标；三是合伙人有共同的努力和利益。[2]世界银行认为PPP是政府部门与私人部门旨在提供公共产品和公共服务而订立的长期合同。[3]萨瓦斯（Savas）认为，PPP是指政府声明其需要资本密集型的长期基础设施，并且所需的设施是通过政府和（大部分）私人融资的复杂组合建立的，然后由私人实体在运营的一种安排，主要包括长期特许经营、合同或租赁等形式。[4]国内学者贾康、孙洁认为PPP是政府公共部门与非政府主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使用非政府主体充分运用其资源提供公共产品和公共服务，实现政府职能和民营部门收益的一种重要形式。[5]
有学者认为PPP与政府购买公共服务有三个相同点，分别是与政府改革的关系，都是为了促进政府治理体系的完善和治理能力的提升；与政府采购的关系，都在《政府采购法》的调节范围之内；同时都关注绩效。而两个概念的不同可以从参与主体、适用范围、风险分担和运作程序等四个方面来进行推进。PPP的参与主体为企业，而政府购买公共服务的承接主体主要是非营利部门。在适用范围上，PPP主要是适用于政府负有提供责任又适宜进行市场化运作的公共服务、基础设施类服务，大多属于“硬”基础设施。而政府购买公共服务中公共服务的内涵主要是公共服务而非基础设施。在风险分担上，PPP强调风险转移给私人部门并与长期绩效挂钩，而政府购买服务属于市场购买行为，因此公共部门承担着大量的风险；而在运作程序方面，由于PPP和政府购买所涉及的客体不同，前者往往是基础设施建设，有着较为严格规范的运作流程，后者多为公共服务，目前还没有较为成熟的规范流程。[6]2017年，财政部下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）在规范政府购买服务管理时，严禁将建设工程或建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁地方政府利用PPP进行违法违规变相举债并着力规范地方政府购买服务管理。
（三）民营化(https://www.daowen.com)
民营化始于20世纪80年代英国公共事业在公共事业领域所推行的改革，其动因主要是通过设计合理的制度安排，使国有公用事业不需要政府财政担保便能大规模融资[7]。“民营化”是学界流行的概念，但是如何界定民营化非常困难。在对民营化的不同版本和理解进行了长时间的讨论之后，民营化之父萨瓦斯将其界定为：“减少政府的作用或增加社会的私人机构在满足人们需求方面的作用；这意味着更多地依赖私人机构。”[8]杰克逊（Jackson）和普瑞斯（Price）将民营化看做是一系列行为的综合，包括出售公共资产、合同外包方式、放松管制等七种行为。[9]西方主要的民营化方式包括：合同竞争承包、特许经营、补助与凭单制、出售、民间补缺、分拆等。[10]民营化强调的是通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。[11]我国公共事业的民营化从20世纪90年代以来开始迅速发展，并出现了以BOT（建设—经营—移交）、合资、直接并购多种形式。[12]
就民营化和政府购买公共服务而言，民营化的内涵和外延要高于政府购买公共服务。准确地来讲，政府购买公共服务应当是民营化的一种工具，是公共服务由社会力量承担的重要载体。此外，民营化体现的是政府与非国有经济主体的合作，往往是委托企业进行投资和经营，如上文中的PPP就是民营化的重要手段，而政府购买公共服务则是强调政府与以社会组织为主体的社会力量的合作，存在于公共服务领域，而非民营化所覆盖的所有公用事业领域。
（四）合同外包
合同外包（outsourcing）是商业管理尤其是企业管理领域最重要的一种经济形态，主要是指企业从外部寻求各种资源。在激励的市场经济中，企业需要重点聚焦自己的优势领域，当企业要补充本单位生产能力不足时，往往将非核心业务外包出去，当然这种外包的成本大多低于自己制作。[13]目前外包的分类，一般分为服务外包与制造外包。两者的区分主要体现在外包的对象有所差异。
“外包”和“合同外包”的定义要比“私有化”好得多，但可以互换地用于描述地方政府采用的创新战略。[14]
在公共服务领域，公共服务外包内涵相比于企业管理领域较为狭窄。主要是指政府将公共服务外包给社会力量，如各类社会组织以及营利性的企业。而服务的类型涉及养老、教育、信息等各个方面。美国公共管理专家萨拉蒙将政府的合同外包工具分为两类，一类是对生产方的补助，一类是对消费方的补助，而合同承包与政府资助都是补助生产方的方式，只不过两种方式的政府主导程度不同；凭单制则是对消费方的补助，消费者凭借政府免费发放的消费凭单，可自由选择相关服务生产商获得服务，与合同外包存在差异。[15]在交易成本理论框架下，合同外包就是在“内部生产”和“市场购买”间的权衡。因为外包被视为私有化的一种形式。因此，运用最广泛的PPP定义，公共部门外包被视为购买力平价的多种形式和类型之一。[16]在公共服务外包过程方面，有学者将公共服务外包划分为12个程序，具体包括：考虑实施外包、选择拟外包的服务、可行性研究、促进竞争、了解投资意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、公管活动、策划“管理者参与的竞争”、实施招标、评估标书和签约、监测评估和促进合同履行。[17]
我们认为，政府购买公共服务与公共服务外包的内涵是基本一致的，只是侧重点和外包的公共服务类型有所不同。其一，前者更强调的是政府购买的行为以及政府职能转移给社会力量，后者更强调的是合同的管理，承接方除了社会力量以外也可以包括其他政府部门。如政府间协议、下级政府承接上级政府、同级政府间的合同外包等。20世纪50年代，美国加州的莱克伍德市通过签订合同从洛杉矶县购买部分公共服务功能，从而减轻了因公共服务设施建设而带来的税收开支。其二，两者所强调的公共服务类型也有所不同，政府购买公共服务中的“公共服务”更多的是一些基本公共服务，往往是具有普惠性的社会服务；而后者的公共服务类型范围更为广阔，一些后勤服务、信息服务、环卫服务甚至是基础设施建设服务也包含其中。其三，政府购买公共服务属于实践型概念，公共服务外包属于学术型概念[18]。前者应用于当前我国出台的各类官方文件中，后者则主要侧重于学术领域的探讨，而以欧美国家尤为盛行。