二、供给方风险
第一，社会组织功能丧失。一般来说，社会组织具有以下特征：“不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其行动不是追求剩余利润的分配，而是为了完成其特定使命。[23]”政府购买公共服务的广泛实施对于社会组织造成了巨大的冲击，可能导致社会组织自身功能的丧失，出现以下两种倾向：
一种倾向是社会组织的“泛企业化”。政府在招投标过程中，奉行“经济至上”原则，通过成本收益法来选择承接服务的社会组织，这迫使社会组织改变其价值理念去迎合政府的需求。近年来，为了促进资金来源的多元化，许多社会组织承接了越来越多的经营性项目以减少组织的依赖性，其结果是社会组织的志愿性特点逐渐消失，变得越来越像企业。[24]另外一种倾向是社会组织的“准政府化”。许多社会组织和政府关系密切，甚至是由作为购买者的政府直接发起或倡导建立起来的，这一状况导致了购买行为的内部化。社会组织往往会按照政府对于公共服务供给方资格以及服务模式的要求提供社会服务，随时接受来自政府指派的任务，逐渐成为政府部门的延伸。正如萨拉蒙所言：“它们（社会组织）都处于失去与公众接触基础的高度危险境况中，许多组织长期以来已经转变为官僚机构，看来与政府机构没有什么区别。”[25]
第二，寻租行为。寻租是“非生产性的追求经济利益的活动，是那些为维护既得经济利益和对既得经济利益进行再分配的非生产性活动”。[26]对于寻租者而言，寻租所带来的收益远远大于成本，是一种“正和博弈”。但对于社会而言，则是“负和博弈”，它有损于社会福利，在损害公正的同时也浪费了社会资源。尤其是当一些社会组织通过向政府部门行贿的方式竞标成功后，会通过提高公共服务价格、降低提供服务质量等方式弥补寻租时付出的高额代价，最终受损失的则是公共服务的消费者。从政府招标到社会组织履行完公共服务，政府购买的每一环节都有可能出现寻租行为。招标阶段则是最易发生寻租行为的环节，一些社会组织暗箱操作，通过与政府达成私下协议，用低廉的价格或政策优惠取得公共服务的经营权。对于美国政府购买公共服务研究的一项数据显示，尽管联邦法令要求所有的公私项目合同要经过公开招标，但是实际操作中承包数额的85%都未经招标，而在招标合同中政府官员将近三分之一的项目给了他们所熟悉的社会组织或企业。[27]
第三，垄断风险。垄断风险主要由公共服务性质以及政府与社会组织双方合作惯性所引发的。一方面，政府购买公共服务的基本假设是“拥有完全竞争市场”，但目前如养老、助残、济困等公共服务都是针对特定人群的需求，服务消费者支付能力有限，是在市场和政府之外尚待满足的需求。因此，社会组织在提供这类公共服务时往往针对特定的人群及需求，缺乏足够的服务竞争意识，“其服务活动凭借和培育了依附于组织和社区的社会资本和物质资本，在特定区域内容易形成垄断提供的局面”。[28]另一方面，在公私合作过程中，社会组织逐渐了解和掌握政府的偏好，长时间的合作会导致合作惯性的产生，即政府倾向于某一类公共服务由一家社会组织，或者某几个社会组织长期提供，政府购买不再依靠市场有效竞争，而是仅仅依赖合作惯性。例如，在对美国堪萨斯老年医疗服务购买的研究中发现，当地政府只与一家名为“老龄问题区域机构”的社会组织进行合作，其原因是该组织在与政府长期合作中掌握了政府的偏好，获取了谈判的能力及技巧，甚至影响到政府购买医疗服务服务标准的制定。[29]
【注释】
[1]Trevor Brown，Matthew Potoski.Transaction Costs and Contracting：The Practitioner Perspective[J].Public Performance& Management Review，2005（28）：326-351.
[2]2017年6月，在《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中，财政部明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，并列出负面清单。
[3]蔡长昆.制度环境、制度绩效与公共服务市场化：一个分析框架[J].管理世界，2016（4）：52-69＋80＋187-188.
[4]Lester M.Salamon.Partners in Public Service Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State[M].The Commercial Press，2008.
[5]Kramer，Ralph M..Voluntary Agencies and the Contract Culture：Dream or Nightmare？[J].Social Service Review，1999（68）：33-60.
[6]De Hoog，R.H.Human Services Contracting：Environmental，Behavioral，and Organizational Conditions[J].Administration and Society，1985（16）：427-454.
[7]David Van Slyke，Charles Ammonds，The Privatization Decision，Do Public Managers Make A Difference[J].American Review of Public Administration，2003（33）：146-163.
[8]汪忠，黄瑞华.国外风险管理研究的理论、方法及其进展[J].外国经济与管理，2005（2）：25-31.
[9]Yates，J F&Stone E R.Risk Appraisal.In J.F.Yates（Eds）.Risk taking behavior[M].New York.John Wiley&Sons Ltd，1992：387-408.
[10]郑亚瑜.政府购买公共服务的风险及其防范——基于购买过程的视角[J].改革与开放，2015（7）：1-3.
[11]Barney，J.and Hesterly.Organization Economics：Understanding the Relationship between Organizations and Economic Analysis.In Clegg，S.& Hardy，C.Eds.Studying Organization：Theory and Method[M].London：Sage Publications，1999.
[12]吕志奎.政府合同治理的风险分析：委托—代理理论视角[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（5）：676-680.(https://www.daowen.com)
[13]蔡长昆.制度环境、制度绩效与公共服务市场化：一个分析框架[J].管理世界，2016（4）：52-69＋80＋187-188.
[14]David Van Slyke.The Mythology Of Privatization In Contracting For Social Services[J].Public Administration Review，2003（63）：296-315.
[15]弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译.上海：上海译文出版社，2006：88.
[16]高海虹.政府购买社会组织服务的利益相关者分析[J].理论探讨，2014（1）：158-161.
[17]孙荣，王歆昱.政府购买公共服务资金监管研究——基于利益相关者理论的分析[J].云南行政学院学报，2016（3）：108-113.
[18]Margaret Blair.Ownership and control：Rethinking corporate governance for the twenty-first century[J].Washington：Brookings Institution Press，1995.
[19]盛亚，尹宝兴.复杂产品系统创新的利益相关者作用机理：ERP为例[J].科学学研究，2009（1）：154-160.
[20]盛亚，王节祥，吴俊杰.复杂产品系统创新风险生成机理研究——利益相关者权利对称性视角[J].研究与发展管理，2012（3）：110-116＋134.
[21]盛亚，王节祥.利益相关者权利非对称、机会主义行为与CoPS创新风险生成[J].科研管理，2013（3）：31-40.
[22]陈琤.公私部门合作中的风险分配失败：一个基于网络治理的分析框架[J].复旦公共行政评论，2011（5）：51-68.
[23]王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2012.
[24]邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001.
[25][美]萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门的视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[26]周云波.寻租理论与我国体制转轨过程中的非法寻租问题[J].南开经济研究，2004（3）：70-74.
[27][美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：华夏出版社，2002.
[28]敬乂嘉.社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析[J].公共行政评论，2011（5）：5-25＋177.
[29]Jocelyn M.Johnston，Barbara S.Romzek.Contracting and Accountability in State Medicaid Reform：Rhetoric，Theories，and Reality[J].Public Administration Review，1999，59（5）.