中央层面的政策演进
（一）政府购买公共服务政策的萌芽期（1994—2006年）
1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》，指出“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”预算法的颁布为转变政府职能，规范财政收入和政府支出行为，提供了有效的法律保障。与此同时，也为公共服务供给领域的社会化和市场化奠定了良好的法治基础。
2001年，国务院出台《中国农村扶贫开发纲要：2001—2010》，第一次在国务院文件就具体领域提出政府购买服务的思路，提出鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施。2002年，国家艾滋病防治社会动员项目设立专项资金，每年招标、支持社会组织参与艾滋病防治工作。[51]2002年6月29日通过《中华人民共和国政府采购法》，明确指出“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。”
而从2003年开始，上海、北京、无锡、浙江等城市的地方政府逐渐向民间社会组织购买公共服务，涉及养老服务、公共卫生、社区矫正、文化规划等诸多领域，公私合作治理的理念从理论层面开始落实到实践环节。2005年，中国向社会组织购买了国家级的服务项目“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，由亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）进行指导，中国扶贫基金、扶贫办联合举办，运用竞争性购买机制的招标方式对社会组织进行招标，是首个通过规范程序进行公开招投标的公共服务购买，从而提供了规范的政府购买公共服务标准案例，这个项目拉开了政府规范化购买社会服务的序幕。[52]2006年财政部、发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，意见提出，通过实行绩效考评、购买服务等办法，着力提高资金使用和服务效率。
从20世纪90年代直至2006年的这十年间，政府购买公共服务处于萌芽时期，除了零散分布于不同部委的政策文件中，更多的是实践先行，地方政府（如上海、广州、深圳等）成为政府购买公共服务的具体实践者，也推动了政府购买公共服务的议题写入更高一级的政府文件中。
（二）政府购买公共服务政策发展期（2007—2013年）
2007年，国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确提出“建立政府购买行业协会服务的制度”，首次在国务院文件中出现政府向社会组织购买服务的提法。这也标志着政府购买公共服务政策从萌芽期转向了发展期。2008年，中共中央十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。”中央开始从宏观上将政府购买服务纳入政府职能转变改革框架。
2012年11月，民政部和财政部发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，明确指出政府购买社会工作服务是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排，强调政府购买社会工作要坚持政府主导，充分尊重市场主体地位，择优选择服务提供机构。[53]
2013年5月6日，国务院常务会议审核通过了2013年深化经济体制改革重点工作，明确要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。2013年7月31日，国务院第19次常务会议审议并原则通过了指导意见，承接政府购买服务的主体由“社会组织”扩大到“社会力量”。9月26日，国务院办公厅正式发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出，“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”，“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。
2013年国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的发布，表明政府向社会力量购买公共服务改革在全国逐步达成共识，中央和地方政府连续出台了一系列条例、法规和实施办法，在公共服务生产和供给中的政府向社会力量购买公共服务改革，在全国各地全面展开和不断深化。[54](https://www.daowen.com)
（三）政府购买公共服务的制度化时期（2014年至今）
2013年，中共十八届三中全会标志着中国全面开启新一轮的改革，在此背景下政府购买公共服务也逐渐迈向制度化。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标要求，先后三次把政府向社会力量购买公共服务作为转变政府职能、创新政府治理方式和推进社会事业深化改革的重要内容，明确指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。同时，在加快事业单位分类改革进程中，“加大政府购买公共服务力度”，在深化教育领域综合改革时，健全政府购买服务等制度[55]。
2014年1月，财政部召开全国政府购买公共服务工作会议，部署全国推进政府购买服务改革相关工作，全国性的政府购买服务进程开始提速。2014年11月，财政部、民政部印发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，2014年，民政部在《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目手册》拿出2亿元支持全国的社会组织参与社会服务，标志着社会组织参与社会服务在全国快速推开，构筑顶层设计的政府购买服务“2.0”时代随之开启。随后，各级地方政府陆续出台相关综合性规范文件以及政府购买服务相关目录。地方政府购买服务的体系和制度框架初步构建，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的落实。[56]
2014年12月，财政部、民政部、工商总局联合出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》成为政府购买服务的第一个部门规章，为全面推行政府购买服务提供了法律支持，之后国家相关部委如环保部、文化部和中国残联相继出台了细化规定（见表1-1）。[57]
2015年12月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求推广政府和社会资本合作模式，激发市场活力和社会创造力，鼓励民营企业依法进入更多领域。[58]2016年6月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发〔2016〕48号），《通知》指出，“为加快推进政府购买服务改革，加强有关工作的组织领导和政策协调，国务院决定成立政府购买工作领导小组”，负责统筹协调政府购买服务改革，组织拟定政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案，明确改革目标任务，推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点工作，督促检查重要改革事项落实情况。
2016年《财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》提出：充分发挥社会组织的专业和成本优势，提高社会组织提供公共服务的质量和效率。2017年，财政部下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁地方政府利用PPP进行违法违规变相举债并着力规范地方政府购买服务管理。中共中央十八届五中全会再次强调，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。2018年2月，十九届三中全会进一步提出，“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务主体多元化、提供方式多样化。推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大政府购买服务。”2018年9月30日，财政部发布统计显示，2017年全国政府采购规模持续快速增长，采购规模达32 114.3亿元，比上年同口径增加6 328.9亿元，增长24.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。
考察政府购买公共服务政策的演进历程，我们不难发现，进入21世纪以来，中央层面通过不断出台各种有关政府购买公共服务的政策（见表1-1），推进政府购买公共服务不断朝着制度化和规范化的方向发展。在此过程中，政府购买公共服务的主体得以明晰，绩效评估、风险防范、信息公开等机制也逐渐建立。
表1-1 国家部委出台的政府购买服务的指导性目录
