一、美国
有研究表明，美国的一个典型城市提供大约四十种不同的服务，从公共工程（街道维修和垃圾收集）到公共安全（警察和消防），再到动物检疫和公共休闲区的维护。[1]20世纪50年代，加利福尼亚州莱克伍德（Lakewood）市将城市公共服务外包，创造性地提出了“莱克伍德方案”（Lakewood Plan），将紧急救护服务、消防和治安服务、下水道维护、心理保健服务等公共服务进行签约外包，开启了美国公共服务外包的先河，亦受到美国诸多城市的追捧和效仿。[2]1962年，《社会安全法》的一系列修正案允许州政府的福利部门从具有一定资质的公共机构购买特定的社会服务，1967年，《社会安全法》修正案允许州及地方的政府福利部门从非营利组织或私营机构购买服务，并享有联邦政府的配套资金。[3]而随着20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的兴起和发展，美国秉承新公共管理理论的主张，进一步推动企业家政府建设，将效率看作是优先价值。“在美国，学者甚至认为民营化几乎等同于合同外包，因为无论是在理论界还是实务届，鉴于合同外包在州政府和地方政府中普遍应用的现实，合同外包常常与民营化等同起来。”[4]进入21世纪以来，美国政府在强调效率的同时，又重视公共服务供给的社会公平、公正等方面的作用。1990年，政府购买服务已经成为美国公共服务供给的首要方式，据统计，20世纪末，美国政府财政投入达到了2078亿美元，大约占社会服务部门资金来源的52%。[5]2016年联邦政府在购买服务方面支出达到了4 610亿美元。[6]
公共服务外包缓和了美国自由主义和保守主义有关公共服务的悖论“民众期待增加公共服务，而不信任政府提供”，从而开启了政府与非营利组织的伙伴合作模式，亦被称为“第三方治理”（third-party government）。[7]至此，美国州政府和基层政府也愈发依赖私营部门和非营利组织提供公共服务。据美国国际市县管理协会（ICMA）的调查显示，公共服务除了由政府提供之外，还包括六种替代性供给方式，即外包给私营部门、外包给非营利组织、政府间合作、特许经营、补助和志愿服务。ICMA的调查对象涉及7大类、共计64种公共服务，覆盖领域包括公共工程与交通、公共安全、公共事业、健康与人力资源、公园及娱乐、文化艺术与保障功能[8]。2007年的数据显示，直接的公共服务供给数量占据全部公共服务供给总数的53%，混合供给数量占到18%，而合同外包数量占到了29%。与其他政府订立合同及与营利性组织订立合同是最常见的两种合同外包选择[9]。通常情况下，承包给社会组织也是合同外包的一种重要选择。社会组织具有志愿性、非营利性等特征，符合政府外包的考虑因素。因而，政府的资助和合同收入也是社会组织收入的主要来源。截至2011年，从政府部门获得的合同收入与捐赠收入已占据公益慈善组织总收入的三分之一，多于私人捐赠（占比为13%），略少于从私人部门获得的费用（占比为47%）。[10]而据萨拉蒙的估计，1994年，美国公共服务的外包金额已高达740亿美元，相当于美国GDP总量的1%。美国联邦政府每年通过合同支付约5 000亿美元的费用，约占联邦总支出的16%，而在债务的权利和利息被排除在外时，大约40%的可自由支配开支。在州和地方（市、县等）一级，与非营利组织签订的合同金额每年超过1 000亿美元[11]。2012年，一项对于地方、州和联邦政府共计56 000家社会组织的调研显示（见表7-1），公共服务外包的范围从动物保护到学前教育、从社区提升项目到职业培训项目，涉及方方面面。其中，多数为社会服务组织，所占比例为53%。合同金额从1 000美元到32.5万美元不等。[12]
表7-1 合同外包和资助金额
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（续表）
资料来源：Sarah L.Pettijohn，Elizabeth T.Boris，Carol J.De Vita and Saunji D..2013.Nonprofit-government Contracts and Grants Findings from the 2013 National Survey[R].Washington DC：Urban Institute Report.
然而，对于许多非营利组织而言，公共服务外包的发展并非一帆风顺，反而问题重重。尤其是美国出现了逆合同化的现象，ICMA2002对245个地方政府的调查显示，其中73%对合同外包的服务质量不满意；51%认为合同外包没有带来明显的费用节省；15%认为合同外包存在合同说明难题；22%强烈支持将服务收回政府。其中包括：约有68%的社会服务非营利组织反映政府未能完全支付服务成本[13]；而另外一项调查显示，对于75%的调查对象而言，申请和报告项目的复杂性和较短时间完成服务的要求提高了公共服务供给难度；对于58%的受访者而言，政府现有外包合同和补贴发生变动的风险较大；对于53%的受访者而言，存在已实施项目的合同金额迟缓支付的问题[14]。正如德霍吉所言，社会服务外包存在诸多缺陷和风险，其一是腐化或惬意的政社关系会侵蚀市场竞争机制和服务质量控制，最终导致高成本和低质量的公共服务；其二是影响社会力量的独立性和自治；其三是当服务质量较低时候，公共服务项目执行者很难对选举官员或者官僚负责；其四是过于依赖私人组织，导致制定和执行公共政策变得愈发困难；最后一个问题是会造成公共服务领域的不平等[15]。