政府的责任构建

传统政府责任的实现路径主要依靠政府自觉行动、政治监督、司法监督等方式，公共服务外包引入了新的政府职责标准，如效率标准、担保责任标准等。美国公共学者Auger认为，公共部门官员需要牢记的是，将公共服务供给的责任从政府转移到营利或非营利的提供者，并非是要减轻政府对于公共服务效果的责任。^[11]Rehfuss建议公共组织应当公开、直接，掌握一切细节，牢记代理机构对合同负有最终责任，并且只能以正当理由订立合同。同时，在政策有争议时避免外包，或取消其他选择。^[12]政府部门要把握几个重要的合同外包阶段，包括监控成本的考虑、绩效评价、责任追偿以及合同的终止等环节。同时有必要进行定期的监督和评估。^[13]基于此，我们认为政府购买中政府责任的建构可以从以下几个层面入手：

第一，规范有序的制度设计。从上海、北京、广州等地方探索到全国层面的全面铺开，政府购买公共服务经历从实践操作到制度化的阶段。地方层面，许多省市都制定了相应的政府购买公共服务办法或指导意见；国家层面，2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府购买必要性，规定了购买的基本原则、基本内容，是目前法律层次最高的规范性文件。但与此同时，购买制度缺陷和制度真空的问题仍然存在，一方面，政府购买制度安排对于实践行为来说有时间的“滞后性”和空间的“区域性”，制度设计远未能满足现实操作层面的需要；另一方面，许多制度不够健全，如对于普遍争议的政府购买公共服务的范围至今仍未有规范的划分标准，各个地方存在差异；购买公共服务欠缺风险管理的操作标准等。因此，在今后的政府购买公共服务中，应当重视制度的顶层设计，发挥制度在协调政府购买利益相关主体关系、指导和规范实践行为的作用。

第二，创造良好的非制度环境。制度经济学家诺斯曾言：“（非正式制度）来自社会所传达的信心，是我们称之为文化的遗产的一部分”。同时，公共管理学者发现，信任有助于减少合同外包中的不确定性，它通过确保社会系统基于对参与者未来行为的共同期望来降低复杂性，从而鼓励他们选择具体的行动和反应选项。信任也被视为一种基于共同道德价值观和规范的协调机制，支持在不确定环境中的集体合作。^[14]目前政府购买服务在推进过程中，面临的一大问题在于，一边是政府与社会力量合力推进政府购买活动的如火如荼，另一边则是民众的知晓率和参与度不高。究其根源在于普通民众早已习惯对于政府直接提供公共服务的“路径依赖”，公共需求诉求渠道不畅，社会资本严重缺失。以社会信任、社会资本为重要构成的非制度环境的缺失，不利于更好地表达民众诉求和提升公共服务供给的质量。因此，在购买制度设计的同时，要积极提升民众对于政社合作提供公共服务的意识，积极引导民众的公共服务需求表达，在社区层面形成基于互惠、信任和合作的社会资本。(https://www.daowen.com)

第三，输入与输出的有效衔接。将政府购买公共服务作为一个系统看来，输入的是民众“公共服务需求”，输出的应当是“高质量的公共服务”。输入与输出之间要有一个好的衔接和对应，既要包括数量、质量上的匹配，也要考虑差异化、个性化需求的满足，如失独家庭、留守儿童等群体的需求。与此同时，政府购买作为一种治理工具，其目的也在于，满足民众公共服务需求的基础上，激发社会活力，培育和发展社会组织，真正达到加强和创新社会治理的效果。从政府职能转移的角度来看，从这个角度看输出和输入的关系，政府行政体制、社会组织管理体制的改革与调适应当成为有效的衔接方式。同时，政府官员意识到仅仅计算向供应商支付的直接服务成本是不够的。一种更合理的方法是不仅考虑提供服务的直接成本，还考虑到间接成本，例如合同管理成本、持续技术援助和支持成本、合同转换或服务过渡成本以及监测和执行计量成本。^[15]

第四，破解政府购买的“黑箱”。目前对于政府购买普遍反映的问题包括招投标的不透明、预算资金安排不合理、民众需求与供给的不匹配、社会组织承接服务能力有限、服务监督和评价缺失等。这些问题在整个购买公共服务过程中都内隐于“黑箱”（black box）之中。破解“黑箱”机理，找到购买公共服务遇到障碍的症结尤为关键。随着程序的简化、问责制的加强和监督制度的完善，解决办法似乎在于灌输委托人和代理人之间的信任和合作精神。^[16]当下，可以从建构多元协作的主体关系（政府、社会力量和公众）去找寻破解途径：如包括建立政府与社会力量良好的平等契约关系，基于公共服务供需匹配的政府与公众关系、基于利益互惠和风险共担的多方关系等。