政府购买公共服务风险生成机理的利益相关者视角
（一）利益相关者理论对于风险生成机理的适用性
作为一种经典的学术分析框架，利益相关者理论近年来被国内学界广泛地运用到企业管理的研究中。其研究视域也蔚为宽广，从利益相关者概念和主体的识别，延伸到利益相关者的行为乃至管理策略等方面。美国学者弗里曼（Freeman）将利益相关者定义为：“能够影响组织目标实现或者被组织目标实现过程所影响的人或团体”。[15]利益相关者理论发展至今，其研究重心已经转向关注利益相关者的共同治理。借鉴利益相关者的含义和分析框架，一些学者将其用来分析政府购买公共服务的行为和过程，如高海虹认为政府购买公共服务需要关注到利益相关主体的积极性和主动性，改变以往的政府主导，实现利益相关者的协同模式。[16]孙荣等人将利益相关者作为政府购买资金监管的解释框架，提出要构建利益相关者协同参与的资金监管体系。[17]利益相关者理论在解释政府购买公共服务风险的形成机理方面同样具有适用性，我们不妨从理论层面和实践层面上来分析。
从理论层面上而言，目前的理论过分强调了诱致政府购买公共服务风险来源的单一性和技术性因素，而对风险作为复杂的综合体缺乏全面的认知。政府购买公共服务涉及多元利益主体，其中最为核心的是政府、社会力量、受众群体三方主体，它们在构成双重委托代理关系的同时，还存在着多元利益的契合、冲突与博弈。从利益相关者的视角，分析政府购买公共服务各个主体的利益诉求以及相关的行动逻辑，能够更好地分析风险是如何形成和演化的。
在实践层面上，公共服务的特性以及政府购买绩效的实现均涉及多元利益主体及其利益诉求。一方面，公共服务的核心特征是无形性和高度的复杂化，与传统政府采购的货物和工程有所不同，公共服务看不见摸不着，但对受众群体而言却涉及具体的利益，如居家养老需求、社会文化需求、教育需求等。公共服务复杂性的特点，则要求政府部门成为“精明的买家”，具备良好的合同管理能力和监管能力；对服务供给方而言则要求具备一定的专业资质和技术能力；对公共服务的消费者来讲则需要具备公共需求表达能力和反馈能力，由此也形成了“服务委托方—服务代理方—服务消费者”动态的利益相关者网络。另一方面，政府购买公共服务过程中利益相关主体的权力分布以及利益协调已经成为影响公共服务购买绩效的关键因素。如我们2015年对S市政府购买居家养老服务进行调研时发现，许多街镇的老年服务组织是在社区居委会基础上成立的，为了解决这些机构的生存问题，社区内的其他社会组织不得不与这些不具备生存能力的机构分享资源，权力的非对称性配置导致了半官方的社会组织在竞争中往往占据优势，但在实际的服务供给中往往由于专业能力较差而满足不了老年群体的实际需求。一旦发生老年人跌倒等事故时，处于服务方的社会组织则面临着较大的追责风险。由此可见，利益相关主体的权利非对称可能会诱发政府购买公共服务风险的生成。
（二）基于利益相关者理论的政府购买公共服务风险生成机理框架
毋庸置疑，在公共服务购买的过程中，无论是项目的需求表达和招投标，还是项目的具体运作和评估，都必然要和多个利益主体发生关联，进而出现多个利益主体和利益关系的交叉和博弈。这是因为，一方面，公共服务的属性决定了其多元主体共同协同参与的特征，不仅政府可以直接供给公共服务，市场组织和非营利部门也是公共服务的重要承接供应主体；此外，公共服务由于对象需求较为严格，需要有具备专业能力的组织进行生产和供给，在此过程中也增加了技术风险和质量风险；另一方面，政府购买公共服务过程实质是权力的双重赋权过程，即社会公众将权力让渡给政府，政府作为代理人向公众提供基本公共服务，而同时政府通过合同外包等方式赋权给社会力量，为公众提供服务。故而，多元利益主体的复杂性和行动偏好也可以诱发公共服务供给的各类风险如寻租风险等。
那么多元利益主体网络下的政府购买风险是如何生成的呢？我们先从产权经济学的视角来分析，学者普遍认为利益相关者“权力—利益”配置对称是实现效率最大化的保证。布莱尔（Blair）较早提出了利益相关者权力—利益对称配置命题，[18]盛亚和尹宝兴也将利益相关者理论中的权力和利益分别对应于产权理论中的剩余索取权和剩余控制权，建立了利益相关者理论和主流经济学权利对称观点的联系，[19]据此提出了复杂产品系统创新风险生成机理的解释框架。[20]产权配置相关论述在政府购买公共服务领域同样具有适用性，公共服务购买方（政府）、服务承接方（社会力量）和服务消费方（公众）的权利结构大相径庭。借鉴盛亚、王节祥对于权利结构的定义，我们可以政府购买公共服务中利益主体的权利结构分为权力和利益，其中，权力主要表现为利益主体的影响力，是特定主体因为拥有一定的资源或者优势而得到支配他人或者影响他人的力量，如对政府而言，主要表现为公共服务外包决策的权力、审批的权力以及监管的权力；对社会力量而言主要是项目执行的权力，以拥有技术和资源为支撑；对公共服务消费者来说则是监督权力和评估权力等。利益则是政府购买利益主体参与到公共服务外包应当享有物质利益和精神利益的综合，主要指政府购买所带来的预期、荣誉、公共需求得到满足、政府绩效增加、自身能力增加。它既包括有形的经济利益，也包括合法性、有效性、能力提升、荣誉获得等诸多无形利益。
从政府购买公共服务的过程来看，政府的权力主要体现于项目立项和资金支持环节，并以获得合法性和有效性、提升政绩作为重要目的，同时也是其利益的具体表现。社会组织的权力则由自身的专业特点所决定，其具体表现为掌握技术和服务，而其利益则表现为提升自身能力同时获得可持续发展，相比于政府和社会力量，受众群体的权力较为有限，主要体现在公共服务项目外包的监督上，其利益诉求为尽可能地使自身需求得以满足，同时实现特殊利益和资源的有效保障（见表5-2）。
表5-2 政府购买公共服务中利益相关者的权利对称性表现(https://www.daowen.com)
多主体的机会主义是探究和理解政府购买公共服务风险生成机理的关键。正如弗里曼所言“利益相关者的权利结构将决定其行为”，政府购买公共服务风险实则是利益相关者与制度环境相互作用的结果，政府购买的各利益相关主体的权利结构直接塑造利益相关者的行为。在公共服务外包的不同环节，利益相关主体的权利结构出现了非对称配置，由此导致相关利益主体采取了投机行为以实现自己利益的诉求。投机行为直接诱致了政府购买风险的生成，其结果是项目失败或者政府购买质量大打折扣（见图5-1）。以政府购买公共服务的合同招投标和项目执行为例，在公共服务项目招投标阶段，政府和社会力量的权利出现了非对称的配置，与政府相比，社会组织的权力程度较弱（政府权力＞社会组织权力），政府掌握着招投标的决策权，因此在此环节权利的不对称极易引发招投标黑幕，一些社会组织在实践中往往是陪标的角色。而到了公共服务合同执行阶段，社会组织掌握着大量的技术、资源和信息，这时候社会组织的权力明显优于政府权力，政府难以做到有效的监管和检查。社会组织往往忽视公众利益，通过压低成本、降低质量等方式实现自身利益诉求，风险频发在所难免。即使在权利非对称背景下，一方主体为了不至于在合同博弈中利益受损，往往采取投机主义的行动策略，进而会威胁到政府购买绩效的实现。
图5-1 政府购买公共服务风险形成机理示意图
近年来政府购买公共服务制度化和规范化的发展，推动相关研究方兴未艾。然而，越来越多公共服务外包风险的出现，也促使更多的学者开始关注到风险管理这一领域。诚如上文所言，借鉴和引用利益相关者视角分析政府购买公共服务风险的生成机理，能够更好地探究其风险生成逻辑，继而有效防范各类风险。遵循这一研究视角，今后对于政府购买公共服务风险可以从以下四个方面拓展：
第一，政府购买公共服务风险的研究，涉及风险是如何生成的、如何识别风险、如何评估风险程度，以及如何更好地防范风险。我们认为，应当明确风险生成机理是研究的重点，它旨在解决“风险是如何生成的”这一关键问题，只有明晰政府购买风险的生成机理，才能够破解公共服务购买过程中的“黑箱”，更好地识别风险具体类型并做好防范风险工作。
第二，利益相关者理论的分析框架具有较强的适用性，在此基础上，可以寻找问题点进行超越和突破。这包括，其一，作为经济学和管理学的经典分析框架，在应用到公共管理相关研究议题中，需要进一步寻找应用情境，寻求理论与实践问题的契合点，更好地探究政府购买公共服务研究的中观问题。其二，不同利益相关主体权利对称状况及其机会主义，以及于由此引发的政府购买公共服务风险的关系需要进一步深化，毕竟两者之间的动态互动关系是研究的重中之重。其三，后续研究联系公共服务外包的实践，需要大量的实证案例支撑，通过具体的案例对权利配置状况以及机会主义行为如何引发政府购买公共服务风险做深入讨论。
第三，政府购买公共服务风险防范的有效实现路径是建立利益相关者的平衡机制。毋庸置疑，风险形成机理的分析是有效防范风险的首要前提，只有厘清哪些因素影响到风险形成，才能更好地进行风险的治理。主体机会主义行为由自身权力结构属性所决定[21]，公共服务外包过程中多元利益主体的权力和利益状况，以及由此相互缠绕的权力博弈，导致相关主体采取机会主义的策略，以实现自身利益的最大化，而风险治理则要从源头入手，建立起利益相关者的平衡机制，这其中应当包括建构良好的公共服务外包制度体系，明晰各利益相关者主体的权力结构和产权结构，建构起政府、市场组织、社会组织、公共服务消费者协同治理的社会网络等。与此同时，树立起科学有效的利益相关者共担的风险分配理念，将风险分配给最适合承担风险的一方利益主体，实现购买服务资金使用的“物有所值”。这其中，有效的公民参与和问责机制将是防范政府购买公共服务风险的重要途径。
第四，通过多学科和跨领域的借鉴和应用，本文所提出的政府购买公共服务风险的利益相关者分析框架，一方面是基于对于政府购买公共服务的多主体性、层次性和复杂性的认知，具有较强的理论基础和实践应用情景；另一方面体现了公共管理学、经济学等多学科的交叉与融合；在具体研究中，可以汲取委托代理理论、管家理论、结构化理论、国家与社会理论的观点予以借鉴和优化；在研究方法上，通过严密的民族志、个案分析法、定量研究方法等，建构出符合实际的政府购买公共服务风险生成机理，故而相关研究亟须进一步拓展和深化。