一、公共服务属性

公共服务是指以政府为主的公共组织等为社会公众提供公共产品而进行的一系列公共行为。诸多学界从公共服务的不同属性，对政府购买公共服务的因素进行了阐释。一般而言，公共服务本身的特征如任务复杂性、市场竞争性、资产专用性、任务不确定性、任务关键性和任务规模都会影响到公共服务的外包决策。^[31]世界银行《让服务惠及穷人——2004年世界发展报告》就指出，公共服务供给机制的选择受到两个服务特性的影响：一是服务产出和质量的难易程度。例如，课堂上的老师和诊所里的医生的服务比较难以监测，而洁厕的服务则比较容易监督，因为它们都是可以通过定量的、可观测的指标来衡量；二是服务的交易频率（如持续性、经常性程度等）。根据这种区分，公共服务可以划分为相机行事型与交易密集型，前者是不可控制、不可预期的，需要根据特定情境进行相机抉择的服务（如课程设置、提供公共信息）；后者则是根据客户与提供者需要进行重复性的、经常性的认识与界定，在很大程度上决定了我们所采取公共服务供给机制的类型。^[32](https://www.daowen.com)

按照交易成本理论的解释，公共服务属性尤其是资产专用性和可测量性也影响着政府购买公共服务。公共服务越是复杂，越是容易由政府进行生产。而如果公共服务容易被测量，其产出可以衡量，则该项公共服务越容易交由政府之外的供应商提供。如欧美在公共服务外包过程中，有硬服务和软服务之分，前者是指那些可以设定公共服务质量标准（数量、频次、质量等），购买方和承接者能够依据事先协定的事项界定权利和义务，与此同时这些服务比较容易进行测量和监控，主要包括垃圾分类、技术类的鉴定服务等，往往交由营利性组织来承担；而软服务是指那些难以进行衡量和评估的、监管成本较高的公共服务种类，如养老服务、青少年教育、健康服务等，往往交由社会服务机构来承接。