政府机构与官员（国政）
康有为在《上清帝第二书》中非常简要地谈到了政府机构与官员的改革，用他的说法是“国政”。他称言：“今官制太冗，俸禄太薄，外之则使才未养，内之则民情不达，若不变通，无以为教养之本也。”[173]他的改革举措有以下七项：道设巡抚、知县升格、京中闲散衙门裁撤、京官转变职责、增加俸禄、设立“使才馆”和大员子弟出洋游历。
一、关于道设巡抚，康有为称言：
因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩、臬之才望者充之……其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道、府、同、通改授此官……其上总督，皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇……[174]
很可能因上书字数所限，康讲得不太清楚。但从以上有限的文字来看，康要求改变地方行政体系，由原来的省、府、县三级制，改为道、县两级制，即废除省一级，改以道为一级行政区，设巡抚，并有下属官员。清代此时的“道”设在府之上，省之下，由布政使、按察使派出官员即道员领之，是清代行政区划中非正式的一级。康上书时，全国有19个行省，约90余道。康提出废省改道的用意是什么？他只是简单说明“裁冗员”。[175]
二、关于知县升格，康有为称言：
天下之治，必自乡始。而今知县，选之既不择人望，任之兼责以六曹。下则巡检、典史一二人，皆出杂流，岂任民牧？……其知县升为四品，以给、御、编、检、郎、员及道府之爱民者授之……其知县之下分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官……使胥吏之积弊，化为士人；三老之乡官，各由民举。整顿疏通，乃可为治。[176]
这一段文字虽然不长，但须改革的内容甚多：一、知县原为七品，是较为低级的官员；康提议升为四品，由中央都察院给事中和御史、翰林院编修和检讨、六部及理藩院郎中和员外郎以及原来地方的道员、知府来选授。这将极大地提升知县的权力和行政能力。二、县一级很少经制的官员，如巡检、典史；由胥吏组成的“六曹”（“六房”）等部门来维持行政运作；康提议设立“功曹”等四个部门，其曹长由进士来担任，至于更低一级的“诸吏”，由生员（秀才）来考补。这将使县衙门的胥吏完全失去其位，由进士、举人、生员之类的士人来管理，即“使胥吏之积弊，化为士人”。三、县以下的“乡官”，由民来举，虽没有说明具体的“民举”方式，然从前文所述康对其家乡“明伦堂”“团练之局”“同人局”的描述中，可知其大略。[177]
康有为对地方政制的改革，在后来的《上清帝第六书》中要求在道、县两级设立新政部门（后将详述）；在更后的著作中则阐述更明确：写作于光绪二十九年（1903）的《官制议》，主张道、县两级制；写作于民国元年（1912）的《废省论》，主张府、县两级制。[178]
三、关于京中闲散衙门裁撤，康有为称言：
其京官则太常、光禄、鸿胪可统于礼部，大理可并于刑部，太仆可并于兵部，通政可并于察院。其余额外冗官，皆可裁汰。各营一职，不得兼官。
康提出了裁撤太常寺、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺、通政使司六个衙门，就他的思想而言，更为极端，“若京官则自枢垣、台谏以外，皆为闲散”。至于“各营一职，不得兼官”，是指高官不得兼任多职，康称“堂官则每署数四，而兼差反多”。[179]康此时尚未发现此事的难度，到了戊戌变法期间，康只提议新设而不再言裁撤；光绪帝根据岑春煊等人的提议，撤裁了太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺等机构和部分地方官员，结果引起了极大的震动。
四、关于京官转变职责，康有为称言：
章京领天下之事，宜分以诸曹；翰林为近侍之臣，宜轮班顾问。部吏皆听举贡学习，以升郎曹。通政准百僚奏事，以开言路。
“章京”，满语，此时有军机处章京、总理衙门章京，协助军机大臣、总理衙门大臣办理各事，地位重要。然该职位是差不是缺，从六部等机构调任，迁转也在原衙门。康称“宜分以诸曹”，似为改差为缺。翰林院编修、检讨各官，本无固定事务，“轮班顾问”指分班担任皇帝的咨询顾问，至百日维新期间也确实选了一些人来轮值。（后将详述）[180]“部吏”指六部等衙门的吏员，多为一批专门人员把持，也不可以升为司官（“郎曹”，即主事、员外郎、郎中）。康要求将吏员的职位开放给举人、贡生，这些人将来可以升为司官。“通政”指“通政使司”，原来是接受题本的衙门，改题为奏后，其职能下降；然该衙门还有一个功能，是接受“京控”。康前称“通政可并于察院”，意在裁撤；此处又称“准百僚奏事”，意在改变功能——与《上清帝第四书》中“上书处”、《第六书》中“待诏所”，功能是相近的。
五、关于官员增加俸禄，康有为称言：
骈枝既去，宦途甚清，以彼冗（縻）［糜］，增此廪禄。令其达官有以为舆马仆从之费，而后可望以任事；其小吏有以为仰事俯畜之用，而后可责以守廉。若用魏、隋之制，予以世禄之田，既体群臣，庶多廉吏。[181]
由此可见，加薪的资金来源于裁员省下的靡费。这是康主观想象下的设计，与实际政治背离——从长期来看，裁员会省费，从短期来看，裁员须先支付大笔裁退赡养的费用；且被裁者多是中层官员，将引发清朝政治根基的动摇。至于世禄之田，在当时的人口数量与土地制度下此举将会引起更大的社会动荡。
六、关于“使才馆”，康有为称言：
……今使才未养，不谙外务，重辱国体，为夷姗笑。今宜立使才馆，选举贡生监之明敏辨才者，入馆学习，其翰林部曹愿入者听。各国语言、文字、政教、律法、风俗、约章，皆令学习。学成或为游历，或充随员，出为领事，擢为公使，庶几通晓外务，可以折冲。[182]
康这一建议在理论上是正确的，但没有考虑到操作层面的问题，其中最重要的是教员与教材。十多年后，光绪三十二年，清朝外务部设立了储才馆。
七、关于出洋游历，康有为称赞了俄国、日本派员出洋游历取得的成就，尤其是彼得大帝亲自出游，称言：
我亲藩世爵大臣，与国休戚……宜选令游历三年，讲求诸学，归能著书，始授政事。其余分遣品官，激厉士庶，出洋学习，或资游历，并给凭照，能著新书，皆为优奖，归授教习，庶开新学。[183]
派员出洋游历，是康有为重要的改革主张。光绪十四年作《论时务》，康就提出了这一想法，要求在总理衙门“专设一游历司，派章京四人管之”。[184]百日维新期间，康还代御史杨深秀拟奏，要求总理衙门议派举贡生监游学日本、派近支王公出洋游历。（后将详述）[185]
以上七项改革措施，每一项内容都很庞大，做起来都很困难，然康有为在《上清帝第二书》中仅用了数百字来陈述。这恰恰是康的特点，所言甚为轻率。很可能康也意识到了这一点，在《上清帝第三书》中，只保留“使才馆”、派游历两项；不再提道设巡抚、知县升格、裁撤闲散衙门、京官转变职能、增加俸禄五项举措；而在《第四书》中，相关的言论更加简单，完全没有操作的细节。[186]