“制度局”的变种与“懋勤殿”的人选
康有为要求总理衙门代奏《上清帝第六书》之时，已在考虑通过他人上奏代拟的奏折，向光绪帝提议设立类似制度局的机构，其中有宋伯鲁提议的“议政处”“立法院”、文悌的“召对处”、李端棻的“懋勤殿”、徐致靖的“编书局”“散卿”、阔普通武的“议院”、张元济的“议政局”和宋伯鲁的“便殿”。除了“编书局”“散卿”权力较小外，其他皆可认为是制度局的变种。
一、“议政处”。光绪二十四年二月初八日，御史宋伯鲁上奏由康有为代拟的《请设议政处折》，称言：
……今拟略师泰西议院之制，仍用议政名目，设立议政处一区，与军机、军务两处并重。令各省督抚举实系博通古今、洞晓时务、体用兼宏者各一人；令京官一品以上者，共举十人，无论已仕未仕，务限一月内出具考语，咨送吏部，引见后即充当议政员，以三十员为限。月给薪水，轮流住班，有事则集，不足则缺。凡国家大政大疑，皆先下议政处，以十日为限，急则三、五日议成，上之军机王、大臣；不可，则再议，军机复核无异，乃上之皇上亲裁断而施行焉。盖合众通才而议一事，自然良法长策出乎其间。办有成效，请旨按级迁擢，疆枢之任，皇华之选，皆于是乎取之。此后，京外各三年一举，外省不即资送，听候调取。若经济特科得人，亦可充入。
这是“制度局”的变种，关键在于新设的议政处与军机处、督办军务处平行，而人员不分已仕未仕，由官员保举，由皇帝钦定。尽管用了“略师泰西议院之制”的名义，其与西方由选举产生的代议制机构并无关系。该折上后，光绪帝下旨“暂存”，并呈慈禧太后。[259]
二、“召对处”。光绪二十四年三月初一日，御史文悌上奏《敬陈管见折》。该折由康有为起草，文悌进行了大规模的修改，其中第四项建策是“勤政”，提议设立“召对处”：
……并请我皇上可否效法顺治、康熙年间成案，召见大小臣工，随时讨论实政，或在南书房、懋勤殿立一召对处，选儒臣备顾问，其群臣如蒙召见，亦均于此赐对。倘更能仿照国初时坐朝旧制，君臣上下，从容坐论政治，尤为详实切要。
“召对处”的性质与“制度局”相近。该折上后，光绪帝下旨“暂存”，并呈慈禧太后。[260]
三、“立法院”。光绪二十四年四月二十九日，御史宋伯鲁上奏由康有为代拟的《变法先后有序乞速乾断折》，提出了“立法院”的设计：
……臣考泰西论政，有三权鼎立之义。三权者，有议政之官，有行政之官，有司法之官也。夫国之政体，犹人之身体也。议政者譬如心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后体
立事成……今万几至繁，天下至重，军机为政府，跪对不过须臾，是仅为出纳喉舌之人，而无论思经邦之实。六部、总署为行政守例之官，而一切条陈亦得与议，是以手足代谋思之任，五官乖宜，举动失措。臣愚以为骤变新法，皆无旧例可循，非有论思专官，不能改定新制……圣祖仁皇帝以内阁官尊政弊，乃选翰林才敏之士，及西人艺士南怀仁、汤若望入直南书房。日本变法之始，特立参议局于宫中，选一国通才为参与。今欲改行新政，宜上法圣祖仁皇帝之意，下采汉、宋、日本之法，断自圣衷，特开立法院于内廷，选天下通才入院办事。皇上每日亲临，王、大臣派为参议，相与商榷，一意维新。草定章程，酌定宪法，如周人之悬象魏，如后世之修会典。规模既定而条理出，纲领既举而节目张。
宋伯鲁的“立法院”，是其先前“议政处”的翻版，也是“制度局”的新变种。“议政”被“譬如心思”，属“论思专官”，可见于康有为的《上清帝第六书》；“选天下通才入院”的“立法院”，设在“内廷”，“皇帝每日亲临”“相与商榷”，与西方的代议制议会无涉；“酌定宪法”一语，属“悬象魏”“修会典”，与近代西方国家的宪法（constitution）无涉。该折上后，光绪帝下旨“存”，并呈慈禧太后。[261]
四、“懋勤殿”。光绪二十四年六月初六日，仓场侍郎李端棻上奏由梁启超代拟的《敬陈管见折》，其第二条是开懋勤殿。光绪帝将之交奕劻、孙家鼐议复，次日将该奏折呈送慈禧太后。[262]李端棻原折尚未发现，然从六月初十日奕劻、孙家鼐的议复中可知其内容。奕劻“说片”称：
第二条请皇上选博通时务之人以备顾问。奴才以为，如令各部院择优保荐，召对时察其品学纯正、才具明敏者，俾朝夕侍从，讲求治理，诚足有裨圣治；然品类不齐，亦薰莸异器，必严加选择，慎之又慎。盖此非如南斋之徒，以词章供奉也。且以圣祖仁皇帝之天亶聪明，而高士奇犹能招摇纳贿，声名狼藉，则君子小人之辨，不可不严也。至于汤若望、南怀仁者，圣祖特以其精于天文测算、制造仪器，偶一召问而已。
孙家鼐“说片”称：
第二条请皇上选择人才在南书房、懋勤殿行走，此亲近贤人之盛意也。惟朝夕侍从之臣，不专选取才华，尤须确知心术。方今讲求西法，臣以为若参用公举之法，先采乡评，博稽众论，庶贤否易于分辨。[263]
此中的南书房、懋勤殿，亦是制度局的变种。奕劻直接驳斥，孙家鼐说得很委婉，仍有反对之意，光绪帝没有采取下一步的行动。
五、“编书局”。光绪二十四年六月二十七日，翰林院侍读学士徐致靖上奏由康有为代拟的《请开编书局折》，光绪帝将之交孙家鼐“酌核具奏”，并呈送慈禧太后。[264]徐致靖原折未发现，但从七月初三日孙家鼐议复可知其大体内容：
臣查徐致靖之疏，请开一编书局，令康有为编译外国各书恭呈御览，系为请皇上变法起见。又查康有为编成《俄彼得堡变政考》《日本变政考》《列国比较表》《日本书目志》，业已进呈御览。其各国变政之书，亦拟陆续写呈……臣观日本变政，坚沈毅［力］，行之二十年，勃然兴起，盖寔有自强之根本，非仅恃一编书局耳。中国如欲广译洋书，但于官报馆、译书局兼办此事，以备收藏考核，足矣。若待编阅千万卷书而后知变法自强，诚恐纡远寡效。徐致靖请特开一编书局，尚非今日之急务，所请应无庸议。[265]
编书局的权力虽比制度局小很多，但从孙的议复中可以看出，仍是向光绪帝负责，康可用编书进呈的形式进言，影响光绪帝的思想，充当“谋臣”甚至“帝师”的角色。[266]孙反对编书局的理由，颇为牵强。光绪帝收到该折后，当日下旨：“依议”，并呈慈禧太后。[267]
六、“议院”。光绪二十四年七月初三日，内阁学士阔普通武上奏《变法自强宜仿泰西设议院折》，提议设立“议院”：
奴才窃思欲除壅蔽，莫如仿照泰西设立议院。考议院之义，古人虽无其制，而实有其意。其在《易》曰：上下交，泰，上下不交，否。其在《书》曰：询谋佥同。又曰：谋及卿士，谋及庶人。其在《周官》曰：询事之朝小司寇掌其政，以致万人而询焉。其在《孟子》曰：国人皆曰贤，然后察之；国人皆曰可杀，然后杀之……拟请设立上下议院，无事讲求时务，有事集群会议，议妥由总理衙门代奏，外省由督抚代奏。可行者酌用，不可行者置之。事虽议于下，而可否之权仍操之自上，庶免泰西君民争权之弊……且下议院之有益尤多，如遇各国要求，总署亦有展转。若索我口岸，侵我疆界，某省则告以交某省议院公议，先缓时日作准备，要求不已，则告以该省下议院不准。洋人最重民权，且深惧我中国之百姓，恐激众怒，自息狡谋……惟议院之人实难其选，必须品端心正，博古通今，方能识大体，建高议。此泰西议员，必由学堂出身者，一取其学贯中西，一信其风有操守，亦防弊之深意也。如蒙俞允，即可向驻京公使借各国章程，以资取法。
该折是康有为、梁启超所拟，阔普通武有较大的修改。[268]以中国经典来说明泰西议院，来证明中国古代无议会之制而有其意，属“大同三世说”的说法，与康的《上清帝第三书》、梁的《古议院考》相同。“无事讲求时务，有事集群会议”，可能是康的建策；“议妥由总理衙门代奏，外省由督抚代奏”，与康力图与光绪帝直接对话的目的不同，属阔普通武的修改。该折上后，光绪帝下旨“存”，并呈慈禧太后。[269]
七、“散卿”“散学士”。光绪二十四年七月二十日，翰林院侍读学士徐致靖上奏由康有为代拟的《请设散卿折》，光绪帝命孙家鼐议复，并将该折呈送慈禧太后。[270]徐致靖原折未发现，但从二十四日孙家鼐议复可知其大体内容：
查原奏内称，自古设官，有行政之官，有议政之官。行政之官不可冗，议政之官不厌多。历引三代至唐宋以来故事，欲仿其制，定立三四五品卿，翰林院衙门定立三四五六品学士，不限员，不支俸等语。臣窃谓国家积弊，惟在敷衍颟顸，事无大小，多以苟且塞责了之，如能详细推寻，多方讨论，必不致百为丛脞，遗误至今。徐致靖谓议政之官不厌多，盖欲皇上广集众思，即借以留心贤俊，此求贤审官之至意也。苟能行之，必有裨益。拟请准如所奏办理。
“散卿”“散学士”的品级很低，其责为“议政”，有直接上奏权，与制度局仍有相近之处。孙家鼐先前数次议复康党成员的奏折，皆是拒绝，此次已不便否定，故同意设置；然又加以修正，使之纳入官僚体系之中。孙还称言：
抑臣更有请者，议政之官固不厌多，听言之道尤当致慎。舜之大知，固由好问好察，尤在执两用中。盖问察非难而用中最难也。夫发言盈廷，则是非各执。其言或似是而实非，或似非而实是，精择审处，不使贤否混淆，惟赖我皇上圣智聪明，斯国势可强而天下蒙福矣。[271]
这番话明显有所指。由于政变很快发生，“散卿”“散学士”制度没有建立起来。[272]
八、“议政局”。光绪二十四年七月二十一日，总理衙门代奏章京张元济条陈，其总纲第一条，要求设立“议政局”：
设议政局以总变法之事。泰西各国行政与议政判为两事，意至良，法至美也。中国则不然，以行政之人操议政之权，今日我议之，明日即我行之，岂能不预留地步以为自便之计……我皇上真欲变法，不先设一议政局以握其纲领不可也。请言设局之事：一、此局宜仿懋勤殿、南书房之例，设内廷。一、以年富力强通达时务奋发有为者，充局员。统请特旨简派。一、局事至繁，约以二十人为额，如不足请旨添派。一、在局诸员，每日轮流以数人一班，随军机大臣之后，听候召见。一、请皇上于万几之暇，随时临幸局中，考核各员所办之事。一、遇有要事，谕知在局各员全数齐集，届日请皇上驾幸局中，听诸臣详细核议。一、臣工条陈时事，及各衙门请旨之件，概行交局核议，准驳各随所见，议上请旨施行。至士民条陈，以后必多，亦可先交该局阅看。一、凡今日所应改应增之事，责令各员先期拟定办法及详细章程，随时进呈御览，恭候钦定。一、现在已行新政，如学堂、报馆、轮船、铁路、邮政、电报、矿务、工厂、银行、商会，均不过大略章程，并未垂为国宪，故办法多不画一。宜令在局各员，详考西国制度，参酌现在情形，拟具则例，呈请钦定颁行。[273]
张元济提议的“议政局”与“制度局”极其相似：设在“内廷”，“特旨简派”，“每日听候召见”，“要事”在御前进行“核议”，实际权限更加明确，应是康、梁影响下的产物。[274]该条陈上呈后，光绪帝下旨“留中”，即留在宫中，没有立即处理，也未呈慈禧太后。
九、李端棻再次提议，可能是“懋勤殿”。光绪二十四年七月二十三日，光绪帝召见新任礼部尚书李端棻。二十五日，李端棻上奏折，光绪帝下旨“留中”，并呈送慈禧太后。李端棻的这一奏折尚未发现，军机处《随手档》《上谕档》中军机章京均未拟题，其内容尚无从知晓。[275]然从后来的诸多迹象表明，李端棻在召见时和上奏中都提到了懋勤殿，并保举了康有为。[276]
十、“便殿”。光绪二十四年七月二十八日（1898年9月13日），御史宋伯鲁上奏由康有为代拟的《请选通才以资顾问折》，要求设立“便殿”：
当此变法伊始，莫不有先后缓急之序，条理节目之繁，非得通达中外、熟谙古今之学者数人，置诸左右，皇上从容前席，与共商榷，何者宜行，何者宜革，何者宜缓，何者宜先。同一事也，其措置之曲折何如？同一法也，其更改之道理何如？非日侍左右，密勿考求，恐未易敷政优优而位置妥贴也……泰西国主每日召见办事诸臣外，皆定有时刻，别召通才，咨访中外之故。我圣祖仁皇帝特开南书房，妙简文学，以备咨访，乃至用意大利人南怀仁、汤若望充其间。此真大圣人威斥八极之良规也。文宗显皇帝特开懋勤殿，以员外郎何秋涛著有《朔方备乘》，熟知边事，特令行走……皇上聪明天亶，而九重深远，未易周知。虽每日召见臣工，而皇上退朝之暇，披览图书，勤求政术，有所疑难，考究无人，有所咨询，应奉无人。计皇上必有郁然于圣心者。伏乞皇上仰绳祖武，俯念时艰，特开便殿，妙选通才，儤直左右，即仿泰西之例，每日定一准时，轮流召见，以广顾问之资，而收启沃之效。[277]
此中的“便殿”“妙选通才，儤直左右”“轮流召见”，可见源自于康有为，又可见康的政治安排。该折上后，光绪帝下旨“暂存”，并呈慈禧太后。[278]
光绪二十四年初，康有为刚刚由总理衙门约见时，对自己的政治地位充满信心，在私信中称：
总署延见，问天下之故，乃自有总署以来所无，举朝以为旷典……然不出游，则或加五品卿入军机，或设参议行走也。
他认为自己将出任欧洲弭兵会的“游历使”，或以五品卿出任军机大臣，或是新设立“参议行走”，即类似制度局之类的职位。这是康没有任何根据的自我想象，却要求将此消息通报给其在广西、湖南、广东、澳门和日本的门生。[279]随着翁同龢的罢免，康召见后仅获得总理衙门章京的低微职位，康也变得心急起来。张之洞之子张权发来的京中密信称：
有广东人言，苾老保康南书房。康在家日日盼望，云：何以谕旨还不见下来？[280]
张元济的上书、李端棻的召见与奏折、宋伯鲁的奏折，是一大转折点，光绪帝开始考虑设立“懋勤殿”之类的机构了。光绪二十四年七月二十八日，新任军机章京、内阁候补侍读杨锐写信给他的弟弟杨悦，称言：
现在新进喜事之徒，日言议政院，上意颇动，而康、梁二人，未见安置，不久朝局恐有更动。每日条陈，争言新法，率多揣摩迎合，甚至有万不可行况事。[281]
该信提到了与“制度局”相仿的“议政院”，提到了康、梁的安置。此时进京由光绪帝召见的候补知府钱恂、北洋候补道严复，也有相同的说法。[282]作为此事幕后主角的康有为、梁启超也分别留下自己记载。康有为称：
于时复生、暾谷又欲开议院，吾以旧党盈塞，力止之。而四卿亟亟欲举新政，吾以制度局不开，琐碎拾遗，终无当也。故议请开懋勤殿以议制度，草折令宋芝栋上之，举黄公度、卓如二人。王小航又上之，举幼博及孺博、二徐并宋芝栋；徐学士亦请开懋勤殿，又竟荐我……至是得诸臣疏，决意开之，乃令复生拟旨，并云康熙、乾隆、咸丰三朝有故事，饬内监捧三朝《圣训》出，令复生查验，盖上欲有可据以请于西后也……是日拟旨，枢垣传出，京师咸知开懋勤殿矣。是日七月二十八日也。[283]
梁启超称：
上既广采群议，图治之心益切。至七月廿八日，决意欲开懋勤殿，选集通国英才数十人，并延聘东西各国政治专家，共议制度，将一切应兴应革之事全盘筹算，定一详细规则，然后施行。犹恐西后不允兹议，乃命谭嗣同查考雍正、乾隆、嘉庆三朝开懋勤殿故事，拟一上谕，将持至颐和园，（御）［禀］命西后，即见施行。[284]
康、梁的说法，似可怀疑，光绪帝七月二十日召见谭嗣同，此后并未召见；然康称徐致靖、王照的奏折，却是可以得到证实的。查军机处《随手档》七月二十九日记：“署礼部侍郎徐致靖折：一、遵保康有为等由。候补京堂王照折：一、遵保康广仁等由。”又查该日军机处《上谕档》所录军机处奏片，徐致靖、王照的奏折，光绪帝皆命“存记”，同日送慈禧太后。[285]徐致靖、王照的奏折，虽未从档案中检出，但大体内容是可知的。[286]至于康、梁称开懋勤殿的消息已经传出，“京师咸知”，也是可以得到证明的。盛宣怀档案中《虎坊摭闻》称：
……或言李端棻、宋伯鲁（旁注：约在七月二十七八诸日）皆请开懋勤殿，以康有为、黄遵宪、梁启超等入殿行走。于是传言选入殿行走者十人：康有为、康广仁、李端棻、徐致靖、徐仁铸、徐仁镜、黄遵宪、梁启超、黄绍箕、张元济也。[287]
此为盛宣怀的京中密报，谈到了李端棻、宋伯鲁建策，是相当准确的。时在武昌的张之洞，也得到了相关的情报。[288]此时《国闻报》与此后的《字林西报》，对懋勤殿亦有报道。[289]清代官员恽毓鼎、刘体智、姚文栋等也留下懋勤殿的私家记载。[290]
光绪二十四年七月二十九日，光绪帝在紫禁城处理完公务，随即赴颐和园，此行的目的是说服慈禧太后同意开懋勤殿，以安置康有为等人，当即引发了大冲突。七月三十日，光绪帝破例召见军机章京杨锐，颁下一件朱谕：
近来朕仰窥皇太后圣意，不愿将法尽变，并不欲将此辈老谬昏庸之大臣罢黜，而登用通达英勇之人，令其议政，以为恐失人心……朕亦岂不知中国积弱不振至于阽危，皆由此辈所误，但必欲朕一旦痛切降旨，将旧法尽变，而尽黜此辈昏庸之人，则朕之权力实有未足。果使如此，则朕位且不能保，何况其他？今朕问汝，可有何良策俾旧法可以全变，将老谬昏庸之大臣尽行罢黜，而登进通达英勇之人，令其议政，使中国转危为安，化弱为强，而又不致有拂圣意。[291]
在此朱谕中，光绪帝两次提到了“议政”，即设立懋勤殿，两次提到了“通达英勇之人”，即重用康有为及其党人，提到了慈禧太后的反对理由，即“恐失人心”；提到了“朕之权力”，也就是光绪帝在任免人事上权力有限；最核心的一句是“朕位且不能保”，慈禧太后已向光绪帝发出了警告。从制度局到懋勤殿，名称虽有多次变化，但其核心内容是不变的：即能让康有为到达光绪帝身边来“议政”，主持变法大局。这是慈禧太后绝对不允许的，也是后来政变的主要原因之一。