《上清帝第五书》《第六书》——总体改革思想
最能够反映康有为在戊戌变法时期总体改革思想的是《上清帝第五书》《第六书》，尤其是《第六书》，是其变法的总纲领。
康有为《上清帝第五书》强调了改革的必要性，提出了改革的主旨与主要内容：
……伏愿皇上因胶警之变，下发愤之诏，先罪己以励人心；次明耻以激士气，集群材咨问以广圣听，求天下上书以通下情；明定国是，与海内更始。自兹国事付国会议行，纡尊降贵，延见臣庶，尽革旧俗，一意维新，大召天下才俊，议筹款变法之方，采择万国律例，定宪法公私之分，大校天下官吏贤否，其疲老不才者，皆令冠带退休。分遣亲王、大臣及俊才出洋，其未游历外国者，不得当官任政。统算地产人工，以筹岁计豫算，察阅万国得失，以求进步改良，罢去旧例，以济时宜，大借洋款，以举庶政……破资格以励人材，厚俸禄以养廉耻，停捐纳，汰冗员，专职司，以正官制。变科举，广学校，译西书，以成人材。悬清秩功牌，以奖新艺新器之能。创农政商学，以为阜财富民之本。改定地方新法，推行保民仁政，若卫生济贫，洁监狱，免酷刑，修道路，设巡捕，整市场，铸钞币，创邮船，徙贫民，开矿学，保民险，重烟税，罢厘征，以铁路为通，以兵船为护……尽变民兵，令每省三万人，而加之训练，大购铁舰，须沿海数十艘，而习以海战……各国兵机已动，会议已纷，宜急派才望重臣，文学辩士，分游各国，结其议员，自开新报之馆，入其弭兵之会，散布论议，耸动英日……
以上不太长的篇幅中，康有为列举了数十项改革举措，比其在光绪二十一年的三次上书都有所加增。有些举措，康仅称三四字，如“停捐纳”“汰冗员”“设巡捕（警察）”等，实行起来仍需有待于认真设计，且需考虑其负面作用。今天的论者多言“国事付国会议行”“定宪法公私之分”两句，并与《上清帝第三书》《第四书》中设“议郎”相联系，以说明其政治改革的方向；但我个人以为，其中最重要的思想，还是“集群材咨问以广圣听，求天下上书以通下情”——以能让他们（“群材”）到达光绪帝的身边（“咨问”），以能让他们的“上书”上达天听——前与《上清帝第四书》中“辟馆顾问”“下诏求言”相衔接，后又成为《第六书》中最重要的两条建策：“制度局”和“待诏所”。
康有为《上清帝第五书》提出了三种变法思路：其上策是“择法俄、日以定国是，愿皇上以俄国大彼得之心为心法，以日本明治之政为政法”，并称自己著有《日本变政考》，可以进呈。其中策是“大集群才以谋变政”，由皇帝召见“才贤”，“虚己讲求”。其下策是“听任疆臣各自变法”。康称言：“凡此三策，能行其上，则可以强；能行其中，则犹可以弱；仅行其下，则不至于尽亡，惟皇上择而行之。”[237]康的《第五书》未进呈，虽在京中流传，但在政治上没有起到作用。
康有为《上清帝第六书》，写于光绪二十四年正月初八日（1898年1月29日），二月十九日（3月11日）由总理衙门代奏，上呈光绪帝。康提出的建策有两大项：一、仿效日本明治维新的做法，办理“三事”，即大誓天下、设制度局、设待诏所；二、在中央建立新政部门十二局，在各道设立新政局、各县设立民政局。
先来看“三事”。
所谓“大誓天下”，康有为在《第六书》中称：
……择吉日大誓百司庶僚于太庙，或御乾清门，下诏申警，宣布天下以维新更始，上下一心，尽革旧弊，采天下之舆论，取万国之良法。
这虽然只是一个形式，但康极其重视这种形式的戏剧性效果，此后还多次上奏。（后将详述）
所谓“设制度局”，即康有为此次上书的核心，称言：
俾趋向既定，四海向风，然后用南书房、会典馆之例，特置制度局于内廷，妙选天下通才十数人为修撰，派王、大臣为总裁，体制平等，俾易商榷，每日值内，同共讨论，皇上亲临，折衷一是，将旧制、新政斟酌其宜，某政宜改，某事宜增，草定章程，考核至当，然后施行。
由此可见，“制度局”是康有为《上清帝第一书》“通下情”“慎左右”两策的扩展，是《第三书》“慎左右”“通下情”两策的变种，也是《第四书》“设馆顾问”的具体化。康设计的制度局有两个特点：其一是离皇帝本人很近（“内廷”），人数不多（“十数人”），每天都要见面，而且说话时能够“平等”畅言。其二是对“旧制”与“新政”进行讨论，表面上是一个政治咨询机构，然一旦按此运作，将会是一个政治决策机构，清代原有的中枢机构——军机处，将会下降为政治执行机构，失去其原有的权力。这是康为自己量身定制的机构——通过这个机构，他将成为光绪帝身边的谋臣，主导中国政治的方向。对于康的用意，军机大臣们也看得很清楚，他们在许多方面都有让步，但在这一点上决不让步。康后来又有“议政处”“议院”“编书局”“散卿”“懋勤殿”“便殿”等设计，其权力虽有大有小，但皆是制度局的变种，我将在下面设专节分析。
所谓“设待诏所”，是收转上书的机构。康有为此时感到的一个很大困难，就是其上书不能进呈皇帝，由此建议：
其午门设待诏所，派御史为监收，许天下人上书，皆与传达，发下制度局议之，以通天下之情，尽天下之才；或与召见，称旨者擢用，或擢入制度局参议。其将来经济特科录用之才，仿用唐制，开集贤、延英之馆以待之，拔其尤者，选入制度局。其他条陈，关涉新政者，皆发制度局议行……
“许天下人上书”是康的目的，康的《上清帝第一书》《第四书》《第五书》皆因代奏机构（国子监、工部等）的阻拦，未能上达天听，由此提议设立专门机构来收转。[238]然在这一段文字中，康的重点仍是“制度局”：上书交制度局讨论，以免被相关衙门驳回，其他的奏章涉及新政，也由制度局来讨论；上书中发现的人才，经济特科中发现的人才，皆选入制度局。对此，康有为称：
盖六部为行政之官，掌守例而不任出议，然举行新政无例可援；军机出纳喉舌，亦非论道经邦，跪对顷刻，岂能讨论？总署困于外交，且多兼差，簿书期会，刻无暇晷。变法事体大，安有无论思专官而可行乎？[239]
康分析了六部、军机处、总理衙门的职掌，提出了“论思专官”的概念，作为设立制度局的理由。这个理由他后来还反复提出过。
再来看新政部门的设置。
康有为提出了中央政府设立新政十二局的建议：法律局、税计局、学校局、农商局、工务局、矿政局、铁路局、邮政局、造币局、游历局、社会局、武备局。这十二个部门基本包括了近代西方国家政府的大多数功能，是中国政治制度的大变革，其方向无疑是正确的。康主张以政府为主导的改革，许多新政事务尤其是经济事务由政府来开办，这与此时已转向自由经济的许多西方国家不同；而许多新设部门的功能，如法律局、税计局、游历局、社会局等等，与西方相应名称的政府部门职掌也不同。[240]为了减少阻力，康只要求设立新政部门（十二局），而不触动原有的以六部九卿为主体的政府机构；然新设十二局所管理的事务，不可能不与清朝原设机构发生冲突，且随着新政的开展，原设机构很可能会变成闲散机构。康提议中还有非常关键的一条，即新政十二局对制度局负责，是制度局的执行部门：“十二局立，而新政举，凡制度局所议定之新政，皆交十二局施行。”军机处、总理衙门、六部的权力将大大受损。
康有为指出地方政制层次过多，仅仅总督、巡抚有上奏权，不利于新政的展开，要求在道一级设立新政局督办，并在县一级设立民政局：
……今莫如变官为差，直省道员凡六七十，每道设一新政局督办，照主考、学政及洋差体例，不拘官阶，随带京衔，准其专折奏事，听其辟举参赞随员，授以权任。凡学校、农工、商业、山林、渔产、道路、巡捕、卫生、济贫、崇教、正俗之政，皆督焉。每县设一民政局，由督办派员会同地方绅士公议新政，以厘金与之。其有道府缺出，皆令管理。三月而责其规模，一年而责其治效，学校几所，修路几里，制造几厂，皆有计表，上达制度局、十二局、军机处，其治效著者，加秩进禄。[241]
前已叙及，康在《上清帝第二书》中有道设巡抚、知县升格的建策，即地方政制实行道、县两级制，此是在不改变旧制的基础上设立道、县两级的新机构。道本是省在诸府、州、厅之上设立的一级派出机构，其行政长官为道员，正四品，原本是布政使、按察使的派出官员，对下属若干府、州、厅进行监督，全国此时大约有90个道。[242]按照康的设计，道设新政局督办，有专折上奏权，即直接向皇帝负责；其下属官员由其自我“辟举”，即自行决定，前叙《上清帝第四书》中“开府辟士”一策，与此大体相同。[243]若是如此，一、道以上的省级官员，即总督、巡抚、布政使、按察使将无法对道新政局督办进行监控，特别是没有上奏权的布政使与按察使。二、该道道员若将“学校、农工、商业、山林、渔产、道路、巡捕、卫生、济贫、崇教、正俗之政”交给新政局督办之后，实际也将处于无职无权无事之境地。[244]三、至于州、县行政，由道新政局督办委派当地的士绅来办理民政局，知州、知县等地方官也将处于无权之境地。四、康的建策中还有“以厘金与之”一句，当时省以下地方财政全靠厘金支撑，此项收入若归之于道一级的新政局督办和州、县一级的民政局，原有的地方财政体系将会崩溃。由此可见，那些派到各道的数十位新政局督办，实际上成了负责地方新政事务的钦差大臣，不受原有地方政府体系的约束，有着地方最大宗的财政收入，他们的工作业绩将由制度局、十二局和军机处来评估。
康有为的《上清帝第六书》实际上是要求建立新的政府体系：最上层是制度局，由他来掌控，直接对皇帝负责——军机处的权力将大大削弱；其下是执行部门十二局——六部九卿和总理衙门的权力将受到侵蚀；再往下是道一级的新政局和州、县一级的民政局——省、道、府、县原来的政府体系将受到极大的威胁。新的政府体系官员产生方式将不拘资格：“凡诸新政人员，就制度局、集贤院、待诏所及内外所保人才，选授略同南书房差，不拘官级，听辟幕僚，专在得才，与共新政。”[245]康的这些建策若付诸实施，清朝将会同时有两个政府体系，而旧的政府机构将逐渐废置，权力将逐渐落实于新机构，实权人物也将大多更换。改革是体制内进行的运动，政府本是改革的主体，从世界各国改革历史来看，在初始阶段即做如此之大的政府变动是前所未有的，也只有康这样没有实际政治经验的书生才会想象得出来。别的不说，除去康欲直接控制的制度局，中央十二局的官员、各道新政局的督办、州县民政局的士绅，需要数百上千的新政人才，没有数年的时间，是培养不出来的。八年后，光绪三十二年，清政府进行“丙午官制”改革，是将旧机构改造成新机构。
康有为《上清帝第六书》在总理衙门存放了40天，光绪二十四年二月十九日，由总理衙门代奏，光绪帝下旨命总理衙门“妥议具奏”。然如何“妥议”，成了总理衙门的难题，只能是一天天拖下去。
光绪二十四年三月二十日，康有为进呈《日本变政考》等书，上《译纂日本变政考成书折》，强调“大誓君臣”“开制度、民政之局”。[246]四月二十九日，御史宋伯鲁上奏由康代拟的《变法先后有序乞速奋乾断以救艰危折》，提出“大誓群臣”和设立法院。[247]因徐致靖的保举，光绪帝召见康有为；康于五月初一日上谢恩折，即《请御门誓众开制度局以统筹大局折》，要求“大誓群臣”“特开制度局”。[248]五月初十日，御史杨深秀上奏由康代拟的《请御门誓众更新庶政折》，强调了“御门誓众”的重要性。[249]六月初六日，仓场侍郎李端棻上奏由梁启超代拟的《敬陈管见折》，第一项与“大誓群臣”相关，第二项与制度局相关。[250]由此可见，《上清帝第六书》上呈后，康有为、梁启超频频发动了奏折攻势。
光绪二十四年五月十四日（1898年7月2日），即奉旨“妥议具奏”的第105天，总理衙门终于上奏，对康有为的《上清帝第六书》进行了全面的驳斥：对“大誓群臣”“开制度局”“设待诏所”三事，予以否决；对中央设新政十二局，只同意铁路和矿务两项；对道设新政局、州县设民政局，亦予以否决。[251]光绪帝收到总理衙门复奏后，没有立即表态。过了两天，五月十六日，光绪帝下旨：“著该衙门另行妥议具奏。”这是一道罕见的谕旨，即对总理衙门的议复非常不满，推翻重来。总理衙门奉旨后不知所措，九天后，五月二十五日再次上奏，称言：“……事关重要，相应请旨，特派王、大臣会同臣衙门议奏，以期妥慎之处，出自圣裁。”即请更高一级的官员来参加议复，以分担责任。光绪帝朱批：“著军机大臣会同总理各国事务衙门王、大臣，切实筹议具奏，毋得空言搪塞。”用词相当严厉，且有明显的倾向性。[252]
在光绪帝的催促下，光绪二十四年六月十五日（1898年8月2日），军机处会同总理衙门上奏，对康有为《上清帝第六书》进行了迂回式的驳斥，结果产生了四道明发谕旨、两道交片谕旨和一道电谕。然就实际成果而言，只是在总理衙门之下，建立铁路矿务总局，以总理衙门大臣王文韶、张荫桓兼任该总局大臣。[253]至于康最为看重的制度局，该折称：
皇上延见廷臣，于部院卿贰中，如有灼知其才识，深信其忠诚者，宜予随时召对，参酌大政，其翰林院、詹事府、都察院值日之日，应轮派讲、读、编、检八人，中、赞二人，科、道四人，随同到班，听候随时召见，考以政治，藉可觇其人之学识气度，以备任使。此制度局之变通办法也。
由此，制度局成了由翰林院、詹事府、都察院派员预备召见的咨询服务，光绪帝后来仅召见了其中的5人。[254]至于“大誓群臣”“设待诏所”两项，虽未达到康的目的，但也有变通的做法：前者以“明定国是”来确定改革方向[255]；后者经一系列政令调整，最后汇成了百日维新后期司员士民的上书浪潮。[256]
对于《上清帝第六书》的最终议复结局，康有为是不满意的。光绪二十四年七月十三日，他因光绪帝赏银二千两而上奏谢恩，再次提到“大誓群臣”与“设制度局”两项，称言：“虽定国是之所趋，而未行御门之大誓”；“选通才于左右，以备顾问，开制度局于宫中，以筹全局……”[257]到了此时，康自知“制度局”已不可行，正积极谋求其变种。至于地方的新政局督办与民政局，康有为、梁启超还为御史宋伯鲁起草了《奏请选通达中外政治之才每省一人任新政疏》，然宋未去上奏。[258]