铜川市耀州区关于进一步深化国资国企改革的实施意见
为了深入贯彻落实党的十八大和十八届四中、五中、六中全会精神，进一步深化国资国企改革，改进、创新、完善国资国企监管的方式方法，优化国有经济布局结构，提高国有资本运营效率，增强国有经济活力，根据《中共中央国务院<关于深化国有企业改革的指导意见>》（中发〔2015〕22号）《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅印发<关于进一步深化国有企业改革的实施意见>的通知》（陕办发〔2016〕4号）和《铜川市委办公室铜川市人民政府办公室印发《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》的通知》（铜办发〔2016〕9号）文件精神，结合我区实际，提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持社会主义市场经济改革方向，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，以国资监管体制改革推动国有企业改革为路径，遵循增强活力和强化监管相结合的原则，积极稳妥统筹推进国资监管和国有企业改革。
（二）基本原则
——坚持和完善基本经济制度。这是深化国有企业改革必须把握的根本要求。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
——坚持社会主义市场经济改革方向。这是深化国有企业改革必须遵循的基本规律，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，社会主义市场经济条件下的国有企业要成为自觉履行社会责任的表率。
——坚持增强活力和强化监管相结合。这是深化国有企业改革必须把握的重要关系。增强活力是搞好国有企业的本质要求，加强监管是搞好国有企业的重要保障。依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力，进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
——坚持党对国有企业的领导。这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，深入开展党风廉政建设，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。
——坚持积极稳妥统筹推进。这是深化国有企业改革必须采用的科学方法，正确处理推进改革和坚持法治的关系，正确处理改革发展稳定的关系，坚持分类推进，把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进。
（三）主要目标
——到2020年，我区国资管理体制机制进一步完善，国资布局结构进一步优化，国有企业活力和竞争力进一步提高。
——国有企业公司制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展，法人治理结构更加健全，优胜劣汰、经营自主灵活管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。
——国有资产监管制度更趋成熟，相关配套政策更加健全，监管手段和监管方式不断优化，监管的科学性、针对性、有效性进一步提高，经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。
——国有资本配置效率显著提高，国有经济布局结构不断优化，国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任中的引领和表率作用充分发挥。
——企业党的建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善，国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。
二、进一步完善国有资产监管体制
（一）以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。按照政企分开、政资分开的要求，落实国资监管机构代表政府履行出资人职责的职能。在全面调查摸底的基础上，区政府授权区国资监管机构对全部区属国有企业履行出资人职责，到2018年，实现区级经营性国有资产集中统一监管。发挥区级国资监管机构专业化监管优势，统一制度规范、统一工作体系、统一资产统计、统一考核评价，着力解决区属国有企业管理中存在的多头管理、权责不清、运行效率低下等问题。区国资监管机构对区属国有企业履行出资人职责，承担国有资产保值增值责任。企业主管部门继续履行行业管理职责，承担受托管理责任。（责任部门：区财政局、区发改局、区住建局、区经贸局、区文广新局、区农业局区林业局、区水务局、区煤炭局、区盐务局）
（二）以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资公司、运营公司，搭建区级国有资本投资运营平台。区国资监管机构依法对区级国有资本投资运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权区级国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。到2018年，基本构建起“区国资监管机构—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构监管运营体系。区级国有资本投资运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，对授权范围内的企业行使股东职责，依法自主开展国有资本运营。（责任部门：区财政局、区市场监管局）
（三）以管资本为主推进国资监管机构职能转变。区国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定监管边界，建立监管权力清单和责任清单，重点管好国有资本布局，规范资本运作，提高资本回报，维护资本安全。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变行政化管理方式，改进考核评价体系和办法，提高监管的科学性、有效性。（责任部门：区财政局、区委组织部、区编办）
（四）强化国资监管机构建设。按照国有资产监督管理的法律法规，结合国有资产监管体制改革，国资监管机构要以科学界定监管边界、健全完善监管方式方法，提高监管能力和水平为目标，加强班子和队伍建设。要继续推行外派监事会制度，建立法律顾问制度，推进科学，民主决策，推进依法治企，提高国资监管的专业化水平。（责任部门：区财政局、区编办、区人社局）
（五）健全完善国有企业领导人员管理体制。将现行国有企业领导班子管理体制与落实国有资本出资人选择企业管理者的权力有机结合，完善企业领导人员发现培养、选拔任用、考核评价、激励约束机制，建立一支勇于创新、敢于担当、勤于思考、严于律己的企业家队伍。积极建立健全市场化导向的选人用人和管理机制，合理提高市场化选聘比例，推进职业经理人制度，更好地发挥企业家作用。（责任部门：区委组织部、区财政局）
三、依法加强国有资产监管
（一）加快国资国企管理制度建设。健全完善重大事项管理办法，切实落实国有资本出资人参与国有企业重大事项决策的权利。健全完善国有资本经营预算制度，建立国有资本收益保障机制，逐步提高国有资本收益上缴比例。到2020年，确保上缴比例不低于20%，力争提高到30%。健全完善绩效考核评价制度，科学评价企业经营管理水平。（责任部门：区财政局）
（二）推行国有企业分类管理。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将区属国有企业分为商业类（包括商业竞争类和商业功能类）和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。（责任部门：区财政局）
（三）强化监督防止国有资产流失。强化企业内部监督，完善企业内部监督体系，明确监事会、内审机构、纪检监察以及法务、财务等部门的监督职责，完善监督制度，增强制度执行力；强化出资人监督，加强和改进外派监事会制度，开展总会计师委派试点。重点是要健全国有资本审计监督体系和制度；加强纪检监察监督和巡视工作，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督；加强社会监督，要完善国有资产和国有企业信息公开制度，建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切，保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。严格责任追究，要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的行为。（责任部门：区财政局、区纪委、区审计局）
四、全面深化国有企业改革
（一）加快推进区属国有企业公司制股份制改革和兼并重组。积极实施国有“工厂制”企业的公司制股份制改组改造。积极引进大企业大集团参与我区国有企业的改组改造，鼓励区属国有企业同省企进行各种形式的资本合作，通过联强靠大，依托大企业大集团的优势，促进企业升级发展。支持具备优势的企业做大做强，促进其拓宽经营领域，延长产业链条，实现快速扩张、发展壮大。（责任部门：区发改局、区经贸局、区财政局）
（二）加快劣势企业与低效资产清理退出。属于低效资产范围的企业，原则上整体退出。采取产权转让、引入社会资本改制、合并、资产和债务重组等方式，实现国有资产清理盘活。对资产质量差、债务和人员负担沉重，严重资不抵债的企业，采取依法破产关闭、清算注销等方式，实现国有资本退出。（责任部门：区财政局、区发改局、各区属企业主管部门）
（三）积极发展混合所有制经济。以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推进国有企业发展混合所有制经济。适宜推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时同表，成熟一个推进一个；鼓励非国有资本投资主体参与区属国有企业改制重组；积极探索开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式；鼓励国有资本通过市场化方式以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资；探索实行混合所有制企业员工持股，通过试点，完善相关政策，健全审核程序、规范操作流程，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。（责任部门：区发改局、区财政局）
（四）健全公司法人治理结构。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用和党组织的政治核心作用，实现规范的公司治理。重点推进董事会建设，加强董事会内部制衡约束。国有独资公司的董事会应有职工代表和外部董事，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理。（责任部门：区委组织部、区财政局）
（五）深化企业薪酬分配改革。实行与社会主义市场经济相适应的薪酬分配制度，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产力挂钩的工资决定机制。推行全员绩效考核，合理拉开收入差距，切实做到能增能减，奖罚分明。对区属国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩挂钩的差异化薪酬制度，健全与鼓励激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，严格规范国有企业公车管理、负责人履职待遇和业务支出。（责任部门：区财政局、区人社局、区审计局）
（六）深化企业内部用人制度改革。建立健全区属企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，对特殊管理人员可采取适当方式拓宽选用视野和渠道。建立分级分类的企业员工市场化招聘制度，做到信息公开、过程公开、结果公开。构建和谐劳动关系，依法规范企业各类用工管理，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工管理制度，真正形成企业管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。（责任部门：区财政局、区委组织部、区人社局）
（七）加强和改进党对国有企业的领导，充分发挥区属国有企业党组织政治核心作用。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位；国有企业改革中要坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展；坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；加强企业党组织对群众工作的领导，发挥好工会、共青团等群团组织的作用，深入细致做好职工群众思想政治工作。进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。要强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风；要加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员，切实解决企业领导人员能上不能下的问题；要以强化忠诚意识、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点，加强企业家队伍建设，实施人才强企战略，加快建立健全国有企业集聚人才的体制机制。切实落实国有企业党风廉政建设“两个责任”。区属国有企业党组织要切实履行好主体责任，加强党性教育、法制教育、警示教育，引导国有企业领导人员坚定理想信念，自觉践行“三严三实”要求，正确履职行权；要建立切实可行的责任追究制度，实行“一案双查”。要坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。（责任部门：区委组织部、区纪委、区财政局）
五、完善国资国企改革政策措施
（一）加大财政资金支持力度。结合健全完善国有资本经营预算制度，逐步提高国资国企改革预算支出，国企改革资金重点用于保障企业改制工作经费、解决企业遗留问题等支出及国企资本金注入，财政部门负责国资国企改革专项资金的使用和监督。（责任部门：区财政局）
（二）妥善处置改制国企划拨土地。国有企业改革涉及划拨土地使用权的，要根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、以土地使用权作价出资（入股）方式予以处置。企业持土地使用权处置批准文件及其他相关文件按规定办理土地登记手续。国有困难企业改制涉及划拨土地出让的，土地出让金原则上首先用于弥补职工安置费用。国土资源、财政、税务等部门应加强协调，提高办事效率。（责任部门：区财政局、区地税局、国土耀州分局）
（三）多渠道多形式安置职工。企业改制原则上应全员接收原企业职工。改制后企业在市场化用人机制原则下，应最大限度安置企业职工上岗。富余人员可采取向其他企业分流、达到一定年龄实行内部退养、签订相关协议停薪留职、安排公益性岗位、通过职业技能和创业培训实现再就业及创业、通过协商依法解除劳动关系等多种形式进行安置分流。人社部门对国有企业改制中涉及的社保账户转移、分离、合并、变更等事项应积极予以办理，妥善做好职工劳动和社保关系的转移、接续工作。在国有企业改革中，应一并解决职工社会保险欠费问题，无力缴纳而涉及欠费社保账户变更、转移的，实行欠费挂账逐年清偿的办法处理。人社部门对国有困难企业继续实行“清一退一”政策。（责任部门：区人社局、区财政局）
（四）规范相关收费，降低改革成本。国有金业改制，涉及土地、房产等权属登记类资产的无偿划拨、重组合并或作价抵偿职工安置费的，应按照国家相关规定享受优惠政策予以办理权属变更登记。涉及审计、评估、诉讼、公证等事项的，要协商减免收费。（责任部门：区住建局、国土耀州分局）
（五）建立容错、纠错机制。对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新，改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依法合规决策、实施，且勤勉尽职、未牟取私利，不作负面评价，依法免除相关责任。对以往企业改制存在的问题要及时进行回头望，从大局出发，依法合规加以解决。（责任部门：区纪委、区委组织部）
六、加强组织领导，形成改革合力
（一）加强组织领导。区级各有关部门要把深化我区国资国企改革作为当前和今后一段时期经济体制改革的重点工作来抓，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，明确任务，落实责任。国有企业领导班子要加强政治思想和宣传教育工作，切实维护职工的合法权益，引导广大职工积极支持和参与企业改革。
（二）加强协调配合。各有关部门要统一思想，顾全大局，正确处理全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，保证政令畅通。结合部门职责，深入研究相关政策，制定并落实推进国资国企改革的配套政策和措施，积极主动参与改革，服务改革，形成推进改革的合力。