PPP项目中联合体存在的必要性
（一）联合体概述
1.联合体的性质
联合体仅是一个临时性组织，不具有独立的法人主体资格。在工程招投标过程中，不同的法人或组织可组成联合体参与投标。我国现行的《建筑法》《招标投标法》《政府采购法》及其他相关的法律法规和规章制度对联合体投标作了明确规定，我国招投标法律法规中规定的联合体类型是属于合伙型投标联合体，实质上是《民法通则》第52条中规定的“合伙型联营”的一种形式。这种合伙型联合体只是临时性组织，不具有独立的法人资格。所以在《招标投标法》第31条中明确规定，“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”。换言之，在中标的联合体与招标人签订协议时，协议条款对所有联合体成员均产生法律约束力。如果发生有联合体成员临时放弃退出联合体，或者签订合同时联合体成员有变动，其组成与投标时不一致，则视为联合体违约，招标人有权拒绝与联合体签订合同并据此没收联合体的投标担保，追究联合体的违约责任。
2.投标联合体的法律依据
（1）《招标投标法》第31条第1款
两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。
（2）《政府采购法》第24条
两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合体协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。
（3）《工程建设项目施工招标投标办法》第42条
两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独投标，也不得组成新的联合体或参加其他联合体在同一项目中投标。
（4）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第34条
两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。联合体各方之间应当签订共同投标协议，明确约定联合体各方承担的工作和相应的责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标采购单位。联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独在同一项目中投标，也不得组成新的联合体参加同一项目投标。招标采购单位不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。
3.联合体成员的条件
联合体投标具体是指两个以上独立的法人或者其他组织共同组成一个联合体，以一个投标人即联合体的身份参与投标的行为。联合体的组成形式分为三类：一是由两个以上独立法人组成联合体；二是由两个以上非法人组织组成联合体；三是由法人与非法人的其他组织组成联合体。无论是以哪种形式组成的联合体，组成联合体的各个成员均应满足现行法律法规的规定及招标文件本身的要求。
（1）自然人能否成为联合体成员
《招标投标法》第25条规定：“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。”第31条第1款规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”依照上述规定，同时鉴于一般PPP项目往往以项目建造或者改建等为主，因此作为PPP项目的投标人应为法人或者其他组织。但根据《政府采购法》自然人可以作为联合体成员。实践中，鉴于PPP项目对社会资本方融资能力、管理能力、风险承担能力等普遍要求较高，而且PPP项目相对风险较大，因此鲜有个人作为PPP项目联合体成员者。
（2）联合体各成员应满足现行法律法规及招标文件的具体要求
《政府采购法》第22条：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”
《招投标法》第31条第2款规定“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”但是PPP项目中一般是由建设单位与融资机构组成的联合体，针对建设方的具体资质要求、业绩考量，融资方的融资能力、信用等级等，一般会在具体的PPP项目的资格预审文件、招标文件以及评标评分标准中予以载明。
（3）联合体各成员的身份权限限制
我国《工程建设项目施工招标投标办法》第42条第2款的规定：“联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独投标，也不得组成新的联合体或参加其他联合体在同一项目中投标。”按照该规定，拥有独立法人身份的联合体成员在组成联合体之后，不能以其自身名义在目标项目的招标活动中投标。并且在联合体中标后，也不能以自身名义独立处理目标项目中的事务。
（二）PPP项目中联合体
1.PPP项目中联合体的作用(https://www.daowen.com)
PPP项目中，联合体能增强投标竞争能力，减少单独个体因巨额履约保证或资本金而产生资金负担，分散单独个体的投标风险，弥补有关各方资信实力、技术力量的相对不足，增加共同承担项目完工的可靠性。但如果成立共同注册并进行长期经营活动的“合资公司”等法人形式的联合体，则不属于《招标投标法》中规定的联合体。因此各社会资本方组成临时性的合伙型联合体共同参与项目，以期获得合作各方的双赢或者多赢以及社会效益的最大化。
2.PPP项目联合体与传统建筑工程项目联合体的区别
在PPP项目中的联合体与传统建筑工程项目中的联合体是有区别的。
（1）联合体成员的主体要求不一致
在传统建筑工程招投标项目中，依照《招标投标法》第31条第1款规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体”；但是在PPP项目中部分法人或组织则不能作为社会资本方参与联合体投标。财政部印发的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第2条、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知〉》（国办发〔2015〕42号）第4条、《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》附件1《PPP示范项目评审标准》第1条等规范性文件中对地方政府所辖的融资平台公司参与PPP项目做了排他性规定；《商业银行法》第43条规定，商业银行本身也不能作为社会投资人参与PPP项目。
此外，在政府与社会资本合作的项目中，联合体方不仅仅局限于施工总承包单位、设计单位或是勘察设计方，在该类项目中联合体成员主要是金融机构、施工方以及运营方。在联合体的组成中，或是以金融机构与施工方组成，或是以金融机构与运营方组合，或是金融机构、施工方及运营机构联合构成。但在个别特殊项目中，针对政府项目的特殊需求，还会要求具有目标项目要求的特许资质的法人或其他组织组成联合体。
（2）联合体成员承担工作范围不一致
PPP项目中联合体依照项目具体模式的需要承担不同的责任义务，其中融资义务是不可或缺的，例如BOT项目中则承担融资、建设、运营及到期移交责任；在BOO则承担融资、建设、运营的责任……但是在传统的建筑工程项目联合体中，则主要承担工程建造责任。
（3）在项目招标前程序中联合体发挥作用不同
在PPP项目中社会投资人联合体的相对方只能是县级以上人民政府或其授权的机构；但是在传统建筑工程项目中项目的招标人或是发包人是没有主体身份限制的。同时，PPP项目可以分为由政府方发起的项目和由社会资本方提前介入发起的项目，在后者这类项目中，社会资本组成的联合体则在项目立项、调研等阶段已经深入介入项目的标前程序。但是在传统的建筑项目中，尤其是公开招标项目中在正式招标前投标联合体是不能介入项目，否则面临违反招投标法的风险。
（4）在选择项目中标主体程序中联合体的权限不同
在传统建筑工程项目中，依照《招标投标法》第3条第1款规定的项目必须招投标外，其他项目可以选择是否招标。在招标程序过程中，投标联合体只能依照招标文件的要求，准备投标文件，或是招标答疑。
在PPP模式下，依照《政府采购法》第26条第1款规定，政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。在上述采购方式中，例如在竞争性磋商程序中，在采购文件响应阶段，投标联合体可以与招标人针对合同的实质性条款进行谈判。
（5）联合体对外承担的风险范围不同
PPP项目中联合体的风险承担范围大于传统建筑工程项目联合体的风险范围。在PPP项目的风险分担原则中，一般除了政府方承担的非商业性风险部分，例如法律风险、政策风险、征收风险等，其余风险由社会资本方即联合体承担，例如政府信用风险、融资风险、土地获取风险、通货膨胀风险、建造风险等。
3.PPP项目联合体不同于PPP项目的项目公司
在PPP项目中，中标的社会资本联合体或是联合体与政府指定的平台公司会专门组织成立项目公司，作为具体PPP项目的实施主体。PPP项目公司一般情况下可分为，由政府指定平台公司参股的项目公司和没有政府平台公司参股的项目公司。
（1）两者性质不同
PPP项目中由社会投资人组成的联合体是一个临时性的团体，不具有独立的法人资格；而项目公司则是依照《公司法》的相关规定成立的具有独立法人主体资格的组织。但两者具有关联性，项目公司是由中标的联合体成员依照PPP合作协议中的约定组建而成，联合体各成员是项目公司的股东。
（2）两者发起时间不同
PPP项目联合体是在社会投资人在项目标前程序中即已签订标前联合体协议，组成联合体共同参与项目的投标工作。项目公司则是社会资本联合体在成功中标取得合法的项目参与主体资格后，组建成立的专门法人组织，或是在中标后以入股已存续的项目公司。
（3）存续时限不同
PPP项目的社会投资人联合体根据项目进展情况其存续期限也各不相同。若PPP项目没有中标，则依照联合体标前协议的约定，此时联合体关系解除；若PPP项目中标，则联合体直到项目约定合作期限结束时联合体协议解除。
项目公司也因其PPP协议中约定内容的不同其存续期限不同。一类是在项目合作期限届满时项目公司完成清算解散；另一类是项目合作期限届后项目公司继续正常运营，例如政府方收购社会资本在项目公司中的股份，或者经政府方同意由社会资本收购政府方在项目公司的股权后项目公司继续运营。