附录：PPP示范项目典型案例
附录：PPP示范项目典型案例
自国家推行PPP模式以来，中国建筑迅速适应当前新形势、新要求，抢占市场先机，已经落地了一大批PPP项目，其中部分项目属于财政部前三批PPP示范项目。2016年11月14日，财政部PPP中心向中国建筑股份公司发来《关于征集PPP示范项目的函》，征集PPP示范项目典型案例，并将编制成书出版。在此，我们从已经上报财政部PPP中心的示范项目典型案例中，挑选出重庆市巴南区龙洲湾隧道PPP项目、湖南长沙市地下综合管廊PPP项目、荥阳市人民医院整体建设PPP项目、江夏中央大公园PPP项目与六盘水地下综合管廊PPP项目五个PPP项目，供大家参考。上述示范项目操作方式符合财政部以往出台的有关PPP政策文件，操作程序合法合规，对大家在实践中理解和运用PPP有很好的借鉴意义。
一、重庆市龙洲湾隧道工程PPP项目
一、项目摘要
续表
图1 重庆市巴南区龙洲湾隧道PPP项目交易结构图
二、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目背景
重庆市是西南地区唯一的直辖市，也是我国较为发达的中西部地区的联结点，东邻湖北、湖南，南靠贵州，西接四川，北连陕西，在国家经济发展格局中起着承东启西的重要作用。
巴南区的快速发展受制于铜锣山及云篆山的阻隔，而其破局工程便是打通两端“断头路”的龙洲湾隧道工程。从重庆市域整体路网构架来看，龙洲湾隧道是主城区南部地区一条重要的东西向干道，肩负渔洞组团、龙洲湾新区与界石组团、南彭物流基地的连接，并联络起重庆市综合交通规划之四纵线、五纵线、六纵线；从巴南区片区路网构架来看，是内环快速路和绕城高速之间唯一穿越铜锣山实现东西联系的干道。龙洲湾隧道及其东西延伸线通过快速转换能够实现内、外环快速连接，加快都市功能拓展区发展步伐。
2.发起方式
本项目由政府方发起，采用PPP（政府与社会资本合作）模式实施，由重庆市巴南区城乡建设委员会通过“投资+施工总承包”一次性公开招标方式选定中国建筑第五工程局（以下简称“中建五局”）作为项目的社会投资人。重庆市渝兴建设投资有限公司作为政府方出资代表与中建五局按10%：90%的股权比例出资成立PPP项目公司，巴南区政府与PPP项目公司签订《PPP特许经营协议》，由PPP项目公司负责项目的投融资、设计、建设、运营维护和移交等事宜。
3.组织保障
巴南区政府授权重庆市巴南区城乡建设委员会（以下简称“巴南区建委”）为本项目的发起方和实施机构，巴南区建委通过“投资+施工总承包”一次性公开招标方式选定本项目的社会投资人—中国建筑第五工程局有限公司（以下简称“中建五局”），政府方指定重庆市渝兴建设投资有限公司（以下简称“渝兴公司”）作为政府方出资代表，由渝兴公司与中建五局出资成立PPP项目公司—重庆茂和基础设施建设有限公司（以下简称“茂和公司”），巴南区政府授权实施机构与茂和公司签订《PPP项目合同》，由茂和公司负责项目的投融资、设计、建设、运营和维护等事宜。同时由于龙洲湾隧道工程涉及面广、技术难度高、拆迁任务重和工程建设的重要性，为加大工程建设的决策协调力度，参照重庆市其他已建项目的建设管理经验，巴南区成立了由区长任指挥长的项目建设管理指挥部，指挥部成员包括区直相关部门主要领导，指挥部下设项目建设管理办公室，负责项目日常工作（项目前期工作、建设期矛盾协调）等工作，办公室设在区建委，由区建委主任任办公室主任。指挥部及办公室的设立，为有效推动龙洲湾隧道项目建设工作，加强项目协调力度提供了组织保障。
4.物有所值评价和财政承受能力论证要点
（1）物有所值评价
本次物有所值评价主要采用定性与定量相结合方式，定性分析重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争，定性分析通过专家打分方式，侧重于考察项目潜在发展能力、可实现的期望值以及项目的可完成能力，根据定性评估结果判断是否需转入定量评估，结果显示，本项目需要定量评估。
定量评估主要是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对本项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPPs）与公共部门比较值（PSC）值进行比较，若PPPs小于或等于PSC值的，认为通过评估；PPPs大于PSC值的，认定未通过评估。
①项目PSC值计算依据及结果
本项目PSC值计算依据重庆国际投资咨询有限公司编制的《巴南区龙洲湾隧道项目PPP融资方案》中相关数据，项目静态总投资额约为36.73亿元，在建设期0期投入7.77亿元，1期投入9.21亿元，2期投入9.87亿元，3期投入9.87亿元。运营维护成本主要为隧道维护保养等，通过计算得到PSC初始值为34.55亿元。
本项目竞争性中立调整值主要为所得税，传统模式下，政府拨付项目运营费用，不产生企业所得税，采用PPP模式项目公司应按照税法规定产生利润要缴纳所得税。根据相关规定，对设在西部地区鼓励类产业企业按减15%的税率征收企业所得税后计算得出本项目所得税为2.90亿元.
本项目具体风险按照承担主体划分，包括：可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险。本项目风险支出按照分类比例法来确定，项目风险比例参考国内PPP项目研究成果取20%，可转移风险承担成本按照股权比例确定，即可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的90%，自留风险承担成本比例为10%，经过计算得出，项目风险承担成本为6.91亿元，其中可转移风险承担成本6.22亿元，政府自留风险承担成本0.69亿元。
最后得出项目PSC值=初始PSC+竞争中立调整值+风险承担成本=34.55+2.90+6.91=44.37（亿元）。
②项目PPP值计算依据及结果
采用PPP模式的话，根据测算，巴南区政府所属平台公司出资项目资本金现值为1.35亿元。运营期间，政府以招标公布的第三方车流量预测报告年通行预测量为基准值，根据当年实际通过的车辆当量数，按既定的“影子票价”支付车辆通行费总额现值为41.76亿元，政府自留风险成本为0.69亿元，最终PPP值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本=（1.35+41.76）+0.69=43.80（亿元）
通过最终计算项目VFM=PSC-PPP=0.57；VFM（%）=1.28%。项目物有所值量值和指数均为正，可实现项目物有所值目标。
（2）项目财政承受能力论证
①政府财政支出责任数
根据测算，本项目政府支出测责任数额包括项目股权投资支出、项目运营补贴支出、项目风险承担支出
项目股权投资支出。根据本项目股权比例，政府授权区属国有公司渝兴公司与中五局合作成立项目合资公司，政府承担10%股权投资支出，共计1.47亿元。
项目运营期补贴支出。本项目采用购买服务的形式，由区政府按照当年执行的“影子票价”，以当年的实际通行电子计数计算政府需购买服务的支出。经过计算，每年的支付金额约在2.21亿元（运营第一年）-4.79亿元（进入稳定流阶段）
风险承担支出。参考前文所述，本项目政府自留风险承担支出为0.69亿元，采用等额年金现值计算出每期政府保留的风险为0.05亿元。
项目配套投入支出。本项目政府未承诺其他投入支出，因此无响应配套费投入支出。
本项目生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等分别测算如下表：
表1 巴南区政府本项目的财政支出测算表
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②项目财政支出责任评估
巴南区2011-2015年公共财政支出几何平均增长率为9.34%，但由于各年度财政支出波动较大，综合考虑，预测未来一般公共预算支出的增长率采用8%，预测2016-2038年一般公共预算支出数据如表2，本项目财政支出占一般公共预算比例如表3.
表2 巴南区政府2016年-2038年一般公共预算支出明细表
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表3 龙洲湾项目财政支出在一般公共预算支出占比预测表
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③项目财政承受能力论证结论
截至目前，巴南区PPP项目仅龙洲湾隧道项目一项，龙洲湾隧道项目未来PPP项目的财政支出占政府公共财政预算支出的比例均低于3%，符合财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文件“每一年度的全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。
本项目在巴南区政府公共财政支出占比较小，同时龙洲湾周边有月28740亩土地，若部分土地能够实现调规并进行开发，可将相应收益作为隧道建设或购买服务费用的资金来源。因此本项目财政中长期可持续，财政承受能力评估通过。
5.项目实施方案要点
（1）项目合作范围界定
本项目采用BOT+EBC复合结构模式，本项目巴南区授权巴南区城乡建委作为本项目实施单位，渝兴公司作为项目公司参股单位。
实施单位：授权实施单位负责项目立项、环评、土地等政府手续办理，确保项目投资的合法性；负责协调项目建设用地的征用及补偿工作；把工程的设计、采购、施工及运营等全部委托给平台公司-茂和公司。
社会投资人：社会投资人负责项目绝大部分资金的筹集落实，并按照工程建设进度投入资金完成工程建设，并承担费用和风险；对项目的安全、质量、进度和造价全面负责；项目结束后负责项目在特许经营期内正常运营并移交。
（2）项目回报机制
本项目回报机制为政府购买服务的方式，根据当年实际通过车辆的当量值总数，按照区政府及相关部门核定后的“影子票价”支付费用。区政府付费资金来源为巴南区财政，并经过重庆市人大决议审批通过，将付费资金来源纳入政府中长期财政规划及年度财政预算。
（3）定价调价机制
①基准票价定价
拟在项目竣工后正式运营前，由区财政部门在中标“影子票价”基础上，根据项目建设全过程跟踪评审投资额与招标投资（36.73亿元）之间的差距，对初期执行的基准票价重新进行核定。评审投资额在招标投资（36.73亿元）基础上每降低或增加1000万元，基准票价应在中标票价的基础上降低或提高0.037元/辆。基于此，本项目按建安不下浮进行计算。
基准票价核定按照“谁责任谁承担”的机制，当区政府提出工程变更或不可抗因素影响致使项目投资超出预期时，可以按照超出金额相应上涨执行票价。
此外，在项目施工过程产生的矿物或碎石等资源除自身使用外，社会投资人可对于销售，自身使用成本和相应销售收入经评估后视为投资折减，纳入执行票价核定考量范围。
②交通流量变化
隧道每年购买服务费用以招标公布的第三方车流量预测报告年度通行预测量为基准值。运营期内，当年实际通行量达到当年预测交通量的95%-105%时，按实际交通量支付购买服务费用。
当某年实际通行量超出当年基准值105%时，区财政按当量预测值的105%支付购买费用，超出105%的部分不再计费。
当某年实际通行量低于当年基准值95%时，由区财政补足到基准值的95%。
③工期管理奖惩机制
针对因社会投资人导致的工期提前，采用提前收费方式给予奖励。提前收费期由正式通车当日起，至合同约定的竣工通车时间为止，根据提前收费期内通过的车辆总数，按照区政府核定的基准票价计费。因提前收费增加的收费时间不计入特许经营期20年内。
针对因社会投资人导致的工期延误，将按照延误时间直接扣减收费期限；当延误期限超过1年时，将追究社会投资人违约责任。
针对因政府提出调整或不可抗因素导致工期延误，采用提高影子票价方式进行补偿。补偿机制为每延误1个月，执行票价提高0.07元/辆。
④影子票价与利率挂钩
针对未来利率波动，提出影子票价与利率挂钩机制。以项目开标日公布的银行5年期贷款基准利率为基数，当年基准利率在上年基础上每上浮或下调0.25个百分点，当年执行的影子票价相应提高或降低0.5元/辆。
上述调价机制，均以年为单位调整。在每年年末，由社会投资人在规定的时间向区政府提供项目决算、工期影响、利率波动等情况说明和调价申请，区政府及相关部门应履行必要的审核、审批程序，并在规定的时间内明确当年执行的影子票价核定回复。
（4）风险分配方案
本项目各参与方本着“双赢”原则就相关风险分配进行谈判，风险分配如下：
①政府自担风险
政府审批流程复杂，耗费时间长等都会影响审批效率，这关乎政府内部的组织运行，风险应由政府承担。在签订特许经营协议后，区政府未能按照协议履行自身的义务而影响项目的建设或运营，由此产生的信用风险由政府承担。
项目前期准备阶段，包括招投标阶段、征地拆迁等主要工作主要是由政府来完成，招投标是否按程序进行、是否公开、公平公正，都关系到能否选择到优秀的社会投资人，政府审批流程复杂、配套政策不积极、征地拆迁工作进度迟缓等都会导致项目不能按期开、竣工，由此产生的风险应由政府承担。
②社会投资人自担风险
在融资阶段，资金筹措困难，融资成本高，可能由于社会投资人融资前，没有严格地论证融资的可行性，融资结构，此类风险由社会投资人承担。由于前期勘测不到位，遇到地质复杂情况导致施工难度增加；项目设计质量不高或设计变更、建造施工技术不成熟、施工质量不合格；项目公司及其承包商对项目的勘察、设计、施工过程中的不利因素导致项目不能按期完工；原材料供应、设备配置未要求到位，导致工期延误；甚至出现安全事故，这些风险产生的原因主要是在项目公司没有对项目的设计、建设、管理进行严格负责的把关和控制，应由社会投资人承担相应风险。
③共担风险
政局不稳，国家更高一级政府决策失误、资产被征用等因素，巴南区政府作为地方政府不能掌控，这部分风险应由双方共同承担。法律或政策变更、法律及监管体系不完善，地方政府也无法掌控国家更高一级的政策变化，通货膨胀率、利率的变化，各种因素影响市场的需求，不可抗力、复杂的地质条件复杂程度难以预测，任何一方都不好掌控，其中的风险发生由两方共同承担。
共同承担的风险应看引起事件发生的原因。工程合同变更，依据哪方提出的变更，分析变更的原因，再确定风险主要承担人。工期的变化、费用的增长也应追本溯源，合理分担风险。在签订特许权协议中明确共同分担风险，同时政府应确立一些相应的补偿措施，鼓励社会投资人共同承担风险。
（5）绩效考核指标
茂和公司在项目通过竣工验收并通车运营3至5年后，组织由社会资本和承担项目可行性研究、勘察设计、施工、监理、运营管理等单位共同参与项目后评价工作，并向政府有关部门提交项目后评价报告、项目实施机构予以协助和配合。
后评价报告应按照《建设项目后评价报告编制办法执行》，评价结果向社会公示，并作为价费标准、财政补贴以及合同期限调整的参考依据。
（6）监管机制
①发起人
巴南区政府搭建专门班子负责协调工程全过程建设管理，并在项目公司派驻常设代表参与工程建设管理。
②发展改革及财政部门
发展改革部门负责PPP融资、招标方案审查及招投标综合监督，负责工程设计变更引起的概算审查，负责工程调概审批，负责工程稽查及上级发展改革部门的稽查配合，负责工程PPP投融资效果评估。
财政部门负责财政资金拨付管理，监督财政资金的拨付到位与支付。此外，由发改委会同财政部门委托中介结构开展全过程跟踪审计工作。
③行业主管部门
依法加强对工程建设、运营相关活动的监督管理，维护公平竞争秩序。强化质量监督、安全监督，依法开展检查、验收及责任追究，确保工程质量、安全和公益性效益的发挥。
④其他部门
审计部门负责项目资金的合规性审计；纪检监察部门负责对工程建设过程中的违法违纪情况进行处理，其他相关部门按各自职能做好有关工作。
（二）项目采购
1.市场测试及资格审查情况
本项目在2016年10月8日同时在重庆市工程建设招标投标交易信息网（www.cpcb.com.cn）、重庆市招标投标综合网（www.cqzb.gov.cn）、重庆建设工程信息网（www.cqjsxx.com）、中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）、重庆市巴南区公共资源交易网（www.jy.bnzw.gov.cn）和巴南日报上发布资格预审公告，由投标人在重庆市工程建设招标投标交易信息网下载资格预审文件及有关资料。
在递交资格预审申请文件截止时间2015年10月27日北京时间10时00分前共收到4家投标申请人的资格预审申请文件，资格审查于2016年10月27日11时30分在重庆市工程建设招标投标交易中心第五评标室进行，经资格审查委员会审查，通过全部资格审查的投标申请人如下（排名不分先后）：
2.评审情况
本项目3家通过资格预审的单位均在投标截止时间前递交了投标文件，本项目于2015年12月10日10时00分在重庆市工程建设招标投标交易中心二楼第十开标室进行了公开开标，本次开标由重庆市巴南区城市综合开发服务中心、重庆市巴南区招标投标管理办公室派员监督。
本项目的评标委员会在开标后随即评标，按照招标文件规定。本次评标采用综合评估法，总分100分。其中“影子通行费单价”投标报价得分共70分；技术部分得分共12分；商务部分共9分；其他得分6分；综合诚信评价共3分。本工程的评标委员会按照《招标投标法》、国家计委等七部委颁发的12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》、《招标文件》的规定，投标人的得分=“影子通行费单价”投标报价得分+技术部分得分+商务部分得分+综合诚信评分得分+其他得分，本评标委员会对参加评审的投标人进行得分汇总并排序，最后评标委员会根据招标文件的要求，一致同意综合得分最高的排序第一名投标人为本次招标的第一中标候选人。
第一名：中国建筑第五工程局有限公司，“影子通行费单价”投标报价：12.83元/pcu。
第二名：中国建筑第二工程局有限公司-中建路桥集团有限公司-中建交通建设集团有限公司（联合体投标），“影子通行费单价”投标报价：12.81元/pcu。
第三名：中电建路桥集团有限公司-重庆巨能建设（集团）有限公司（联合体投标），“影子通行费单价”投标报价：12.98元/pcu。
招标人在2015年12月11至12月13日在相关平台上对评标结果进公示，公示期间无投诉和质疑。招标人依法确定排名第一的中标候选人，即中国建筑第五工程局有限公司为中标人。《中标通知书》于2015年12月14日报建设工程招标监督管理机构备案后，向中标人发出。
3.合同谈判及签署情况
本项目在2015年12月17日及2016年1月26日就项目《PPP框架协议》等四个合同文本内容进行了谈判，并于2016年2月4日完成、《章程》、《股东协议》的签订。在2016年3月21日就《PPP项目合同》进行了谈判，并于2016年3月31日签订《PPP项目合同》。合同谈判中主要有以下几个要点。
（1）正确的签约主体
根据此规定在签订特许协议时，应审查签约的政府部门是否有政府的合法授权。明确重庆市人民政府决定以PPP模式实施巴南区龙洲湾隧道项目的批复文号。
（2）项目的立项审批
本项目前期工程由政府负责负责办理本项目投融资、设计、建设、运营、维护、移交所必须的行政审批手续。但是，政府应把项目的立项文件和各种审批文件转批至项目公司的名下。
（3）项目设施所有权
投资人在合同谈判中，如果政府部门不愿意明确项目设施所有权的，投资人必须要求以项目公司为投资主体办理项目所有批文，并明确项目公司是土地使用权人。
（4）征地
本项目中土地的征用主体是政府，由政府完成征地拆迁。政府负责协调支持项目审批的义务，即负责协调相关政府部门办理项目区域内的征地、拆迁、补偿安置、建设等事项所需的各种行政许可和相关审批手续，协助乙方依法取得项目土地使用权。因此，为保证项目顺利实施，应在合同中对征地拆迁的进度及延误的违约责任进行明确约定。
（5）调价公式
在合同谈判时，本项目的影子票价与贷款利率建议将“五年期贷款基准利率”修改为“五年期以上贷款基准利率”。在合同谈判时约定调价的原则，投资人不过于依赖调价。
（6）支付
本项目合同谈判时明确了政府逾期支付的违约责任为“若甲方未按时足额支付影子通行费的，则以欠付影子通行费为基数，按每日万分之三向乙方支付违约金。”本项目政府直接财政支付购买服务，投资人应谨慎考察当地财政支付能力及政府信用，与财政部门之间事先没有一个妥善的安排，导致项目运营时可能出现的付款风险。
（7）争议解决
争议解决方式的选择会直接影响解决争议的成本，并可能影响争议解决的结果。合同纠纷是投资人与政府部门之间的纠纷，本项目的争议解决方式为“甲乙双方在履行本合同过程中发生争议，应友好协商，协商不成，可向北京仲裁委员会申请仲裁”。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
重庆茂和基础设施建设有限公司由其股东中国建筑第五工程局有限公司及重庆市渝兴建设投资有限公司出资成立。公司住所为重庆市巴南区，公司营业期限为25年，涵盖了建设期4年及运营期20年。董事长为公司的法人代表，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任。公司以全部财产对公司的债务承担责任。
公司的经营范围：建设项目的运营、管理、维护、保养；场地租赁；设计、制作、发布各类广告；广告位招租（以及依法批准的项目、经相关部门批准后方可开展经营活动）
（2）股权结构
公司的注册资本为14.69亿元，重庆市渝兴建设投资有限公司、中国建筑第五工程局有限公司分别按10%、90%的比例以货币方式共同出资，并享受其对应的股权。公司可以增加或减少注册资本，但需经全体股东的一致同意。否则，不得调整股权比例。转让股权的，其他股东在同等条件下享有优先购买权。
（3）管理层架构
股东会由全体股东组成，是公司的权力机构，公司设董事会，由5人组成。渝兴公司指派2人，中建五局指派2人，职工董事1人。董事会设董事长1名，由中建五局提名并经董事会选举产生，董事长为项目公司法定代表人，设立副董事长1名，由渝兴公司提名并经董事会选举产生。
公司设总经理，由中建五局提名，并经董事会决定聘任或者解聘。
公司不设监事会，设监事一名，由渝兴公司指派，监事向股东会负责并报告工作。董事、高级管理人员不得兼任监事。
2.项目融资落实情况
（1）融资方式及条件
详见附表1
（2）融资交割情况
农业银行巴南支行于2016年11月放贷5，000万元，预计12月放贷30，000万元。其他银行的贷款合同正在进行合同评审阶段。
3.项目前期工作进展情况
（1）项目审批
项目于2015年7月16日取得立项批复，于2015年9月26日取得可研批复，在完成社会投资人招标并联合组建平台公司-重庆茂和基础设施建设有限公司后，于2016年6月29日将立项及可研主体变更为重庆茂和基础设施建设有限公司，目前环评、建设用地规划许可证手续均已经完成，其余林业、水利等其他专项审批也已经完成，现阶段正在进行用地批文、工程规划许可证及施工许可证办理。
（2）配套支持
本项目所在地政府—巴南区政府高度重视本项目建设推进工作，同时由于征地风险由政府承担，因此政府对征地拆迁工作推动力度较大，成立了专门的议事协调机构来推动项目征拆工作，并且建立了以区委常委为主导的项目推进会议制度，通过定期召开项目推进会的形式来督促征拆进度。本项目政府未承诺其他配套设施。
（3）预算安排
本项目已获重庆市发展和改革委员会同意以PPP模式实施本项目的批复，并纳入重庆市市级PPP项目名录管理、PPP综合信息平台以及财政部第三批PPP示范项目库。2016年8月18日通过人大决议（巴南人发〔2016〕35号文件）同意将巴南区人民政府购买龙洲湾隧道项目服务资金纳入财政预算。
4.项目建设进度
项目合同计划于2019年12月30日完工，但根据项目平台公司要求，项目计划于2016年6月30日完工并按该节点倒排各项工程进度计划，目前现场主体施工已经全面启动，隧道累计完成开挖支护1300m，仰拱完成800m，二衬完成280m，项目实施进度图如下：
5.项目实施成效
本项目内部收益率高于社会折现率；投资回收期为16.39年，投资回收期较短；经济效益费用比为1.37；说明本项目的国民经济评价指标较好，项目对国民经济的贡献是较大的。同时通过敏感性分析，考察了项目在承受不确定因素变化风险的情况下国民经济的四项评价指标。经过计算，各项指标均具有良好的数据反映，说明本项目的投资抗风险能力突出，投资收益稳妥。
本项目无论从建设期节能和运营期节能等方面来看，还是从能源耗用和供应、节约能源的角度看，其建设是合理可行的，是满足环境保护需要的。本项目促进了政府职能转变，以往的政府和社会资本合作，多处在个别项目层面，合作不够深入，合作范围也相对狭窄。目前政府已经转变工作思路，深入与社会资本开展战略合作，积极提供服务于支持，同时开展监督，将政府从“运动员”的角色转变为“裁判员”，提升政府公共服务水平。
三、项目点评
（一）特点及亮点
本项目采用BOT+EBC复合结构模式，运作模式较为先进，回报机制采用影子通行费方式，在重庆市尚属首例，项目自进场以来，各项工作机制迅速形成，由于本项目的国民经济评价指标较好，投资抗风险能力突出，投资收益稳妥，因此本项目融资工作顺利，融资采用比选方式，从8家金融机构中选中3家作为项目部的主要融资机构，项目风险分担较为明确，尤其是征拆风险及前期手续风险作为政府承担风险，有效地推动了项目手续办理及拆迁工作。项目在选中社会资本时，采取了资格预审方式并要求意向企业缴纳3亿意向金，通过此方式选择了实力雄厚，资质优良的投标人，最终优中选优，选择了中建五局，本项目实施过程中各项经济指标较好，社会影响好，对环境保护较好，赢得了当地老百姓及政府的一致好评。
（二）问题及建议
1.税务方面
（1）项目公司行业划分问题。
在项目公司成立后，针对于项目公司税务上的行业划分，存在一定的不确定性，是属于建筑业还是投资，或是着眼于项目的收益来源是影子收费权，将其归于不动产租赁，没有针对PPP项目现行法令可依托，还是按照原来的相关税法来进行套用，存在一定的不确定性。
（2）征地拆迁费用无发票进行增值税抵扣问题。
在PPP项目合同中，本项目的征地拆迁费用由社会投资方全额承担，由政府方包干使用，且金额占投资比21%。但政府方就该征地拆迁费用并不能提供增值税专用发票，为项目公司运营期收入提供不了抵扣依据，但在实行“影子收费权”的情况下，如何将该费用所对应的收入部分应承担的税费进行免除或由政府方代缴，存在一定的政策依托。
（3）土地产权转移产生的税费问题
在PPP项目中，项目公司拥有建设项目的土地产权及附着物，并行使“影子收费权”，但20年的经营权终止后，需将资产无偿移交给政府，在土地移交中移交过程中是否涉及土地增值等相关税费，在合同中也无所条款约束，给项目公司增加隐性费用。
2.注册资本金注入时间
PPP合同中，对社会投资人的自有资金注入，在时间和金额上做了较为硬性的规定，但往往在实际投资过程中，受征地拆迁进度、工程施工进度等的影响，与项目本身对资金的实际需求存在时间和额度上的不匹配。如硬性按照合同所约定时间和额度进行投放，存在资金大额节余或不足。建议资本金在总额控制的前提下，任用资金杠杆的效果，按资本金及债务融资同步投入，达到资金投放与项目实际需求配比的目的，减少财务费用。
3.合法性手续办理
本项目合法性手续办理整体进展顺利，但由于整体工期较紧，前期准备时间不足且部分手续流程审批时间较长限制，征地报批手续预计在12月31日前无法完成办理，将影响后续工程规划许可证办理，规划许可证无法取得的话，施工许可证将无法在原计划节点完成，本项目将存在较大合法性风险。建议由区政府或区建委协调相关单位加快征地报批手续办理进度或采取措施先行办理规划许可证及施工许可证。
4.资产移交时的税费问题
本项目签署的《PPP项目合同》中明确了项目资产的所有权归属于巴南区建委，项目公司不享有任何资产的所有权，而在项目移交阶段，项目公司要在运营期满后以良好的运营和维护状态将本项目无偿移交给巴南区建委或巴南区政府指定的其他主体。因此，项目公司在运营阶段以及在资产移交环节都会涉及税收，项目公司可能会对项目的资产每年做折旧费用处理，但税务部门不一定认可这种处理，可能会增加项目公司的税费支出。建议项目公司可向政府争取更多的税收优惠政策。
5.政府违约的处罚问题
本项目《框架协议》中明确了政府支付违约的处罚条款：“若甲方（政府）无正当理由未按时足额支付影子通行费的，则以欠付影子通行费为基数，按每日万分之一向乙方支付违约金。”但在《框架协议》及《PPP项目合同》中甲乙双方的违约责任不对等，乙方在履约的过程承担更大的风险。建议PPP项目在实施过程中要合理分担项目风险，增加针对政府违约的约束机制。
6.股权变更及转让的问题
本项目《股东协议》中规定：“项目运营期满2年后，乙方（中建五局）可以将公司股权转让给乙方控股股东、乙方控股股东的其他控股子公司、联合体的其他成员。在本项目运营满5年后，乙方可以向任何第三方转让股权。”因此，在PPP项目实施过程中应避免在股权转让的过程中可能存在出现违规操作行为（如明股实债等）。建议应进一步规范股份转让行为，防范项目运营风险。
二、湖南长沙市地下综合管廊PPP项目
一、项目摘要
项目基本表信息表
续表
图6-1 项目交易结构图
二、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目背景
随着中国新型城镇化的推进，过去城市建设只重地上、不重地下的弊端逐渐暴露出来，现有管道老化严重，城市内涝问题频发。2014年6月，《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）中明确提出将稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。
财政部于2014年12月26日下发《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号），该通知中明确中央财政将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，其中省会城市专项资金补助标准为4亿元，而对于采用PPP模式达到一定比例的，将按照该补助基数奖励10%。
随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要创新地下综合管廊的投融资机制。长沙市政府为了缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，提高长沙市地下综合管廊的建设水平、建设速度和运营管理水平，提升长沙市基础设施的整体服务水平，结合本市实际情况，积极开展了综合管廊全国试点城市的申报工作，并于2015年4月8日开展的全国试点城市竞争性评选中，成功入围试点城市名单。目前，长沙市正积极落实结合管廊试点任务的各项工作，确保试点工作在3年内取得成效。
2.发起方式
本项目的发起方为“政府发起”。
3.组织保障
（1）市政府授权项目实施机构
长沙市政府授权市住建委作为本项目的实施机构，负责本项目的前期评估论证、实话方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
（2）成立管廊领导小组
为推进项目实施落地，长沙市成立了市地下综合管廊试点工作领导小组办公室（以下简称“领导小组办公室”），由市住建委作为项目发起人，并按照规定要求提交初步可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等材料。领导小组办公室作为项目协调机构，统筹项目实施过程中的审批、协调工作。
（3）建立联席会议制度
本项目就实施方案、招标方案及附件、确认谈判等工作多次召开市政府各部门联席会议，通过联席会议机制，各部门提出意见，充分发挥职能部门作用，加大项目推进力度，同时也扫清了项目审批过程中的难度和障碍。
4.物有所值评价和财政承受能力论证要点
本项目根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113）、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号）规定，由市财政局及行业主管部门组织进行PPP项目识别阶段的物有所值评价和财政承受能力论证工作。需要说明的是，本项目在进行物有所值论证时，财政部尚未出台物有所值评价的指引性文件。
（1）物有所值评价要点
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）有关规定，结合实际情况，本项目主要从定性方面开展物有所值评价。
本项目的物有所值定性分析指标包括7项基本指标和3项附加指标，并设定相应权重比例：全生命周期事例潜力（15%）、风险识别与分配（15%）、绩效导向（15%）、潜在竞争程度（15%）、鼓励创新（5%）、政府机构能力（5%）、政府采购落实潜力（10%）、项目规模（5%）、项目资产寿命（5%）、融资可行性（10%）。
本项目由物有所值评审专家组成员依据评分标准对各项指标进行打分，评分结果为84.3分，在设定的评价标准（60分）之上，故本项目通过物有所值定性评价。
（2）财政承受能力论证要点
本项目经财务测算，2016-2042年期间，长沙市政府因股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，每年度需要为本项目从财政预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例均未超过10%，其中最高值为2017年的1.04%。并且，本项目是长沙市最先实施的PPP项目，在行业和领域平衡性方面不存在障碍，故评估结论为本项目通过财政承受能力论证。
5.实施方案要求
（1）合作范围界定
本项目整体地下综合管廊建设包括高铁新城以及湘府西路管廊工程（含控制中心）、梅溪湖国际新城的管廊，建设里程合计约为62.2公里，建设总投资估算为54.97亿元。按照“应进皆进”的原则，本项目拟入廊管线包括排水、燃气、供水、热力、电力、广播电视、通信等七大类15种管线。
由于本项目属于试点建设项目，需要分层次分期进行建设，并且梅溪湖国际新城作为国家级开发区有一定自主管理权限，故本项目具体落实过程中，是按“分区域、分进度”的原则，分两批实施（第一批：42.69公里、39.95亿元；第二批：19.51公里、15.2亿元）。本项目实施范围为第一批42.69公里、39.95亿元的管廓。
需要说明的是，根据长沙市政府要求，本项目的《实施方案》《物有所值和财政承受能力论证报告》均是针对第一批管廊编制，第二批管廊可参照第一批管廊模式实施。
（2）回报机制设计
本项目的回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补助”方式，即在项目运营期间项目公司可获得的可用性服务费包括“使用者付费”与“可行性缺口补助”金额：
①使用者付费即管廊租赁费
项目公司向各入廊管线单位提供的地下综合管廊的使用服务，由入廊管线单位向项目公司支付管廊租赁费作为回报。管廊租赁费包括入廊费和管廊运维费两部分。
②可行性缺口补助
对于使用者付费不足以覆盖项目的建设、运营成本及社会资本合理收益的差额部分，由政府方按照《PPP项目合同》约定给予项目公司可行性缺口补助。当年政府可行性缺口补助额计算公式如下：
当年政府可行性缺口补助额=当年管廊可用性服务费价格-当年入廊管线单位实际付费额 其中：当年管廊可用性服务费价格，为最终执行的管廊可用性服务费价格，即当年管廊可用性服务费价格=管廓可用性服务费报价×［1+（项目总投资/399508-1）×0.92］。其中，管廊可用性服务费报价指中选社会资本方的投标报价（或根据调价机制调整后的报价），399508万元为招标时的项目估算总投资，0.92为经测算的本项目经验调整系数。当年入廊管线单位实际村费额为项目公司运营期间当年实际收取的入廊管线单位付费。
（3）定价及调价机制
①管廊租赁费定价
根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号的规定，入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独下敷设和更新改造成本确定。日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。
具体管廊租赁费（入廊费和管廊运维费）的收费标准，按照长沙市政府有关部门颁布的收费标准、入廊管线单位与政府方以及项目公司签订的入廊协议的约定执行。如后续国家或湖南省出台关于综合管廊收费的具体操作细则，则严格按照规定执行。目前，长沙市发改委正协同市规划行政主管部门进行管线单位直埋成本、开挖资数、维修维护成本等数据调研工作，为合理确定管廊租赁费收集基本数据，以确保在项目正式进入运营前出台地方收费标准。
②管廊可用性服务费的调整
ⅰ调整原则。在项目合作期限内，管廊可用性服务费每三年根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况调整一次。具体操作为：2018年为经营期第1年，根据该年度9月末物价指数相对于2015年9月末物价指数的变动率调整PPP项目公司的年度经营成本（具体包括日常运维成本、大修理费和管理费用）；以及根据2018年9月末央行5年期以上基准贷款利率相对于2015年的9月有末央行5年期以上基准贷款利率的变动率调整PPP项目公司的融资成本。以后每三年滚动调整一次。
每次调价工作自10月份开始，PPP项目公司可按照相关条款约定的公式向市住建委提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。市住建委会同相关部门审核其申请，就管廓可用性服务费调整做出决定，PPP项目公司和长沙市财政部门应遵照执行。该年的12月31日之前确定调整后的可用性服务费，并在年开政府结算荡妇年的可用性服务费时即开始执行。
ⅱ具体调价方式。
Pn=Pn-3+（Qn-Qn-3）+（Fn-Fn-3）
Qn=Qn-3+CPIn-1×CPIn-2×CPIn×10-6
Fn=Fn-3×［1+（In/In-3-1）×（1-T）］
n=运营期的第4，7，10，…年
其中：
Pn为运营期第n个（调整后）年度起适用的管廊可用性服务费。
Pn-3为运营期第n-3个（调整关）年度起适用的管廊可用性服务费。
Qn为调整后的运营期第n个年度起适用的项目公司年度运营成本。
Qn-3为调整前的运营期第n-3个年度起适用的项目公司年度运营成本。
CPIn为长沙市统计局公布的运营期第n个9月末相对于第n-1个年9月末的长沙市居民消费物价指数，CPIn-1和CPIn-2依此类推。
Qn（n=1时）即运营期第1年运营成本的调整额：根据同样的调整公式，以社会资本方投标时申报的项目公司运营期第1年的运营成本作为调整前第1年运营成本，根据2015年9月末到2018年（运营期第1年）9月末的长沙市居民消费物价指数变动，确定调整后运营期第1年运营成本，用该金额与调整前第1年运营成本的差额调整第1年管廊可用性服务费金额。以后每三年滚动调整，计算确定的运营期调整后第1年运营成本为后续第4年调整运营成本的基础。
Fn为调后的运营期第n个年度起适用的项目公司年度融资成本。
Fn-3为调整前运营期第n-3个年度起适用的项目公司年度融资成本。
In为运营期第n年9月末的央行5年以上中长期贷款基准利率；In-3为运营期第n-3年节月末的央行5年以上中长期贷款基准利率。
T为年度融资成本的调整系数，具体为n/25。
Fn（n=1时）即运营期第1年项目公司年度融资成本的调整额：根据同样的调整公式，以社会资本方投标时申报的财务模型参数、内部收益率要求及最终执行的运营期第1年管廊可用性服务费基准收入所计算出的项目公司运营期第1年融资成本作为调整前第1年融资成本。根据2018年9月末央行5年以上中长期贷款基准利率相对2015年9月末的变动率，以及年度融资成本的调整系数计算确定调整后运营期第1年融资成本，用该金额与调整前第1年融资成本的差额调整第1年管廊可用性服务费金额。以后每三年滚动调整，计算确定的调整后运营期第1年融资成本为后续第4年调整融资成本的基础。
（4）风险分配方案
为保障政府和社会资本合作关系的长期稳定性，本项目以风险最优分配为核心，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府方、社会资本方和项目公司之间进行了合理的风险分配。
①融资、建设、运营和维护风险
由项目公司主要承担项目的融资、施工图设计、建设、经营和维护的风险，以及建设成本超支、工期延期、运营成本超支等一般风险。
②收益风险
政府方通过设置可行性缺口补助机制保障社会资本方的投资本金及合理收益，减少社会投资方的风险；同时，当经营收益高于预期时，设置利益分享机制。
③不可抗力风险
对于不可抗力风险，由双方共同承担。包括发生的不可抗力全部或部分阻碍一方履行其在本合同的义务时，可在不可抗力影响的范围内，全部或部分免除该方在本合同项下的相应义务；发生不可抗力时，双方应各自承担由于不可抗力对其造成的损失等。
④政策和法律风险
对于政策和法律风险，分为两类：一是政府方可控的法律变更引起的损失和成本增加，应由政府方承担；二是超出政府方可控范围的法律变更及政策变化风险，由社会资本方和政府方合理共担。
（5）绩效考核指标的设定
①项目绩效考核指标的设定
ⅰ根据地下综合管廊行业的自身特点制定考评细则，主要考核项目公司是否按照《PPP项目合同》约定的标准、时限、质量完成管廊运营维护任务。考核内容包括设施维护、运行、对权属管线单位的监督、应急维护任务。考核内容包括设施维护、运行、对权属管线单位的监督、应急处置、利益相关者满意度五个方面。
ⅱ考评采取日常巡查督办、月度（季度）考评、年终考评等形式进行，实行百分制，其中：设施维护35分、设施运行30分、对权属管线单位的监督10分、应急处置15分、利益相关者满意度10分。日常运营维护期巡查发现问题，按考评标准扣分，督办后仍未及时整改则加倍扣分。
ⅲ政府支付的可行性缺口补助与考核结果挂钩。政府方依据考核结果，综合确定每年的可行性缺口补助支付金额。当考核不合格时，政府方将依据相关的管理规定及办法给予一定的处罚，并从政府支付的可行性缺口补助金额中予以扣除甚至暂停支付。具体来说，考核实行100分制，达到80分则全额发放应发放的政府可行性缺口补助；如低于80分，每低于1分从应发放的政府可行性缺口补助中扣减50万元（如分数有零头，按1分50万元折算）；如低于60分，应当全额扣减应发放的政府可行性缺口补助金额；项目公司限期内恢复整改的，经考核确定项目得分并根据考核结果执行政府可行性缺口补助金额。
ⅳ在项目合作期间内，政府方有权会同相关行政主管部门根据项目需要修订或变更绩效考核管理办法及其实施细则。
②项目监管机制设置
本项目在设计政府方对项目监管方面，分别从以下方面考虑：第一，政府方指定出资金机构参股项目公司的形式，直接对项目的运营维护状况进行更真实、更直接、更完善的监管；第二，在建设期要求就项目建设进度、资金使用计划、账户监管等方面采用现场检查等方式监管；第三，在项目进入运营阶段，通过绩效考核机制，对项目公司提供服务的数量及质量进行把控；第四，在移交时，设定移交委员会中，在进行移交前的资产清点及移交保函等方式，确保政府监管的有效性。
（6）实施方案批复情况
本项目的PPP项目实施方案已经于2015年12月1日以长政函〔2015〕165号文件的形式，经长沙市人民政府审批通过。
（二）项目采购
1.市场测试及资格审查情况
（1）市场测试
在本项目的PPP项目实施方案编制完成后，本项目于2015年8月19日举行实施方案的市场测试会议。通过发放市场测试表、测试版的实施方案及会议现场解读编制实施方案的核心边界条件，有三十多家社会资本表达了投资意愿，并提出书面意见，保证了本项目的实施方案中确定的边界条件中确定的边界条件有充分的合理性。
（2）资格审查情况
本项目在采购阶段，专门委托招标代理机构负责项目采购的招标及评审相关事宜，同时，本项目实施机构委托了专业咨询服务团队，为本项目提供采购过程法律及财务等专业支持。
本项目于2015年10月20日在指定媒体上发布资格预审公告，经审查，8家符合要求的社会资本入围。
2.评审情况
（1）评审标准
本项目在招标过程中，为防止低价恶意竞争，确定了如下招标标的，以及本次评审的核心标准：
以本项目25年运营期内要求每年（等额）获得的管廊可用性服务费，以及BOT部分经批准的初步设计概算工程费用优惠率作为主要标的。投标人应同时对经批准的初步设计概算工程序费用优惠率、运营期每年获得的管廊可用性服务费（等额）等进行报价，投标报价须同时满足以下条件：
第一，经批准的初步设计概算工程序费用优惠率≥5%；
第二，运营期每年管廊可用性服务费（等额）≤43120万元/年（包括入廊费、运营维护费、政府可行性缺口补助）；
第三，运营期第一年运营维护成本≤75万元/公里（包括项目公司管理费用、管廊运维成本、年化管廊大中修理费用等）；
第四，年化综合融资成本≤央行五年以上同期贷款基准利率110%；
第五，项目全部投资内部收益率≤6.45%；
第六，项目资本金内部收益率≤8.00%。
上述第三、四、五、六项报价不估评标考核打分，但作为未来管廊可用性服务费调整的重要依据。
（2）评审过程
①依法组建评标委员会
按照《评标委员会和评标方法暂行规定》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的要求组建评标委员会。该委员会依法组建，共7人，其中项目实施机构1人，专家6人，应包括财务专家、法律专家各1名。
②开标
本项目于2016年1月29日开标，由评审委员会进行评标。
③出具评审报告
评标委员会经综合评分法评标，于2016年3月4日出具评审报告，按照排名顺序推荐出3名候选社会资本方。
（3）评审结果
评审小组按招标文件规定推荐出3名候选社会资本方，其中第一中标候选人为“中国建筑股份有限公司（联合体牵头人）、中国建筑第五工程局有限公司（联合体成员1）、中国市政工程西北设计研究院有限公司（联合体成员2）”。
3.合同谈判及签署
（1）合同谈判要点
招标文件已经明确的内容，谈判过程中不得提出超出其投标文件法律方案中明确承诺的偏差范围的内容。且谈判过程中不允许对招标文件中的《PPP项目合同》《合资经营协议》《公司章程》的条款进行实质性的变更，不得涉及合同中不可谈判的核心条款。
招标文件未明确的内容，候选社会资本可以在谈判过程中提出细化条款。
在与候选社会资本依次进行确认谈判并最终确定中选者之前，每一候选社会资本的谈判期限均不得超过1个月；每周二、五定期安排进行合同确认谈判。
（2）合同审批及签署情况
本项目经近一个月的确认谈判，确认谈判小组与第一中标候选人就《PPP项目合同》已经达成一致，项目实施机构已上报市政府审批。经市政府审批且经法定公示程序无异议后，再签署本项目合同。
另外：本项目已于2016年4月28日在指定媒体上发布项目采购结果公告，确定中国建筑股份有限公司（联合体牵扯头人）、中国建筑第五工程局有限公司（联合体成员1）、中国市政工程西北设计研究院有限公司（联合体成员2）为中标社会资本，并已经草签《PPP项目合同》。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
本项目公司于2016年7月7日注册成立，公司名称为“长沙中建城投管廊建设投资有限公司”，地址位于湖南省长沙市雨花区中意一路158号中建大厦8楼812房，注册资本为人民币10，000万元。
（2）股权结构
①股权比例及分红安排
长沙市政府指定政府方股东，由政府方股东依据长沙市的法人治理、业绩考核、薪酬管理、预算管理、股权管理等国资监管相关制度体系的要求依法履职，与社会资本共同出资立项目公司，即政府方股东与社会资本在项目公司中共同持股，其中政府方股东持股34%，社会资本持股66%。社会资本与政府方股东分别按各自的股权比例享有项目公司的收益分红。
②出资方式
本项目的项目资本金为项目总投资的30%（约11.99亿元），由政府方股东及社会股东参照股权比例分别出资，其余资金通过银行贷款等债务融资方式筹集。持有项目公司34%股权的政府方股东中包括国资管线权属单位，具体为：长沙市燃气实业有限公司持有项目公司6%股份，长沙水业集团有限公司持有项目公司8%股份，长沙市管廊平台公司持有项目公司20%股份。其中，长沙市管廊平台公司以2.4亿元的等值管廊资产（包括在建工程）作价出资，剩余管廊（估算投资约14.64亿元）在完工后由长沙市管廊平台公司将形成的管廊资产和权益有转让给项目公司。除长沙市管廊平台公司以先建管廊实物资产形式出资到项目公司外，其余股东均以现金形式出资。以实物出资的部分，按照国有资产评估程序以成本法评估确定的价格作为入股价格。
③一票否决权设置
因地下综合管廊属于市政基础设施项目，虽不直接向社会公众提供产品或服务，但是与社会公众利益是紧密相关的。因此，在涉及公共安全、修改公司章程、公司合并、公立、解散、清算或者变更公司形式等股东会议题，以及涉及生产安全、资产安全、对外担保抵押、突发事件、重大项目建设等董事会议题时，政府方委派的董事拥有一票否决权。
（3）管理层架构
PPP项目公司的管理层架构安排如下：董事会由5名董事组成，其中由政府方股东委派2名；监事会由3名监事组成，其中由政府方股东委派1名；政府方参与PPP项目公司经营管理的，可向项目公司委派部分高管人员。
2.项目融资落实情况
本项目设计中，并未将完成融资交割作为项目合同生效的前提条件，而是将完成融资交割时间设定在《PPP项目合同》生效日后的固定期限内，以保障项目建设所需资金及时到位，具体约定如下（甲方为本项目的实施机构，乙方为本项目的项目公司）：
（1）合同生效日后15个工作日内，乙方应完成融资交割。甲方应协助乙方获得项目融资所需要的政府文件。
（2）乙方在完成融资交割后7个工作日内，应向甲方书面确认融资交割完成，并提交所有已签署的融资文件的复印件，以及甲方合理要求的证明融资交割已实现的任何其他文件。
3.项目前期工作进展情况
（1）项目审批
①项目立项
已完成项目立项工作。本项目已于2016年1月29日以长发改〔2015〕69号文的形式，由长沙市发展和改革委员会作出立项批复。
②其他前期工作及费用承担
由于市政府各部门也是刚接触到该类型的PPP项目，所以从稳步推进项目进展的角度出发，确定由长沙市地下综合管廊投资发展有限公司按程序办理完善项目前期相关手续；所有前期工作相关费用暂由长沙市地下综合管廊投资发展有限公司先行垫付，待项目公司成立后，相应费用（含建议单位管理费）据实结算（具体金额以长沙市财政评审中心审定为准），并由项目公司全额返还给长沙市地下管廊投资开发有限公司，该费用计入本项目的总投资金额。
（2）土地配套支持
①资产权属
为明晰资产权属，本项目包括TOT和BOT两部分管廊的地下空间及附属设施的建设用地使用权，由长沙市人民政府采用划拨方式保障项目用地及空间使用权，并根据需要由长沙市国土资源局办理土地使用权证。
②土地用途限定
未经法定程序批准，中选社会资本方及项目公司不得擅自改变项目用地使用权用途、性质。项目合作期满，土地使用权随项目资产的移交一并交还政府。
（3）预算安排及人大决议
目前《PPP项目合同》中已明确：“财政缺口补贴支出分类纳入同级政府预算，并在中长期规划中予以统筹考虑。”
（4）项目实施关键节点
本项目从2015年4月开始进入项目识别阶段，项目实施进程序图如图6-2所示。本项目综合监控系统示意图如图6-3所示，建成效果图如图6-4所示。
图6-2 项目实施进程图
图6-3 综合监控系统图
图6-4 四舱效果图
三、项目点评
（一）特点及亮点
1.税务问题早预判，风险分配是关键
本项目建立了较为合法合规、合理且具有前瞻及兼容性（如“营改增”、税费等事项）的协议文本，体现了PPP项目“市场运作、平等协商、风险公担、互利共赢”的原则。
其中税收问题，是本项目实施方案编制阶段的重点关注事项之一。本项目涉及的主要税收问题包括几个方面：首先，本项目综合多方面因素确定采用项目资产转让的TOT模式，项目实施过程中存在两次资产转让：一为合作期初先建管廊资产部分从政府方转让给项目公司，二为合作期满后项目公司将整体管廊资产无偿移交给政府方指定的接收机构，上述资产转让均涉及相关的税收问题；其次，因本项目的准备及采购阶段“营改增”相关操作细则尚未出台，无法准确预估“营改增”对于本项目成本的影响；此外，国家层面目前也尚未制定针对PPP项目的专门税收优惠政策，本项目未来的税收变化情况具有一定的不确定性。
基于以上考虑，本项目在制定实施时与长沙市税务等主管部门进行了深入沟通，确定本项目将未来“营改增”等税收政策变化、税收优惠政策作为由政府方承担的法律风险，即在项目实施方案与招投标等相关税费测算，同时在《PPP项目合同》中约定相应的调价机制，根据未来实际税负变化情况对政府可行性缺口补助进行相应的增减。通过该机制的设置，既能够保障政府方风险可控、降低后期支付补贴的不确定性，又能够保障社会资本方对收益的合理预期，体现了科学合理的风险分配。
2.建立有效的政府成本控制方法，把钱用在“刀刃儿”上
本项目在采购阶段所依据的项目总投资399，508万元为估算价格，并且本项目的回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补助”方式，因此，在编制项目实施方案过程中政府方重点关注的是控制项目总投资并有效控制成本。通过与市住建委及各相关行政主管部门反复讨论、研究该问题，根据项目存量、新建内容及管线拆排迁的实际情况，最终确定了本项目总投资的计算公式如下：
项目总投资=先建管廊资产的价格+后建管廊项目概算包干费用+未列入包干范围的工程建设其他费用+地上地下管线改迁费
其中：
（1）先建管廊资产的价格以国资委最终确认为准，并包含由项目公司承担的有关税费；
（2）后建管廊项目概算包干费用按“批准的初步设计概算（扣除未列入概算包干范围的工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息以及管线改迁费等）×（1-中标人下浮率）”包干方式确定；
（3）未列入包干范围的工程建设其他费用，包括方案设计及初步设计费、勘察费（含初勘、详勘）、可研编制及评估等项目前期工作费用等，以长沙市相关审计部门审定为准；
（4）地上地下管线改迁费以实际发生费用按实结算，以长沙市相关审计部门审定为准。
另外，长沙市审计行政主管部门拥有对本项目进行审计监督的权力。
3.厚此不薄彼，兼顾存量与新建的架构设计
本项目通过“TOT+BOT”的合作方式设计，实现先建管廊纳入长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）的整体合作范围，由PPP项目公司负责本项目整体合作范围内管廊的运营维护。对于项目投资者而言，可对存量与新建管廊进行统一化管理，实现规模效应；对于政府方而言，在本项目的合作期间内，既实现向社会公众连续提供管廊等公共产品及服务，又通过调动社会资金投资基础设施和公用事业，减轻了政府存量项目所带来的压力，减少了政府负债。
同时，在运营阶段，PPP项目公司在项目设施具备可用性的前提下才有权获取管廊可用性服务费（入廊费+运维费+可行性缺口补助），并且项目实施机构将根据《PPP项目合同》、绩效考核管理办法及其实施细则，定期对本项目的建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照《PPP项目合同》约定对可用性服务费进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。
（二）问题与建议
1.项目用地问题
针对地下综合管廊PPP项目的用地取得方式问题，目前法律文件中没有明文规定。在本项目实施方案起草过程中，长沙市政府方出于提高项目融资（包括再融资）能力的考虑，主张通过“出让”方式保障项目用地以实现项目用地及资产归属项目公司。但经国土部门研究后认为，本项目后续有经营收费，不可通过协议出让提供项目用地，即如果以“出让”方式保障项目用地，只能通过招拍挂程序进行。但若项目以招拍挂的“出让”方式取得项目用地，势必将造成项目总投资大幅度增加，导致项目吸引力下降，同时也给市财政带来过大的补贴压力。
基于以上考虑，为增强项目对社会资本的吸引力，同时兼顾各政府部门的意见，本项目的实施机构最终采用“划拨”方式保障项目用地。土地使用权是目前许多综合管廊PPP项目遇到的共同难题，亟须相关法律对类似的项目用地取得方式予以明确。
2.政府方股东是否参与分红问题
本项目中，在起草项目实施方案过程中，针对政府方股东是否参与分红有两种不同意见：第一，政府股不参与项目公司分红，作为政府价格补贴的方式，以减少每年度市财政应当支付的补贴金额。第二，政府股应按照“同股同权”原则参与项目公司分红，以避免国有资产的流失。
初期，咨询服务团队建议政府股不参与项目公司分红，一方面，减少运营年度内政府支付的补贴额；另一方面，吸引更多的社会资本参与本项目。最终，市政府在两者均可的前提下，为实现平台公司的全资子公司——市管廊平台公司的转型选择了政府股参与分红。根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件《PPP项目合同指南（试行）的规定，基于提高项目的商业可行性等因素，政府股可以不参与分红。但该表述是以示范文本形式体现的，而确保国有资产保值增值是法律元宝的基本原则，为了减少实操层面不必要的困惑，建议后续立法文件中对此给予明确的引导，以理顺国有资产流失、保值增值与价格补贴间的关系和界限。
3.先建管廊的PPP模式选择问题
为了配合其他项目的进度要求，本项目中的7段管廊需要由政府投资先建，所以存在“先建管廊”的问题。针对先建管廊如何实现纳入本项目的整体范围，存在三种方案：第一，无偿交付给项目公司使用，相当于无偿租赁；第二，无偿转让方式；第三，有偿转让。政府方担心第一和第二种方案存在国有资产流失的风险，于是选择了第三种方案。
在选定有偿转让方案，又面临新的问题：转让价格如何确定？是否按照国有资产转让程序进行招拍挂？在多次征求市政府各部门意见后，本项目决定按照国有资产转让程序，通过资产评估方式确定转让价格，以协议转让方式进行。为了控制先建管廊转让价格评估过高问题，最终以成本法进行评估，以实现合理价格转让、控制项目投资总量的目的。建议后续PPP立法或者配套立法中，应当对以上问题加以明确规定；另外，还应当对存量资产转让过程中的税收问题给予相应减免，以降低PPP项目的交易成本和政府方的财政补贴压力。
4.项目公司治理结构设计问题
本项目是由项目公司作为项目执行主体，但项目公司是由政府方和中选社会资本方共同出资组成的，在设置合理股权比例后，需要确定项目公司的基本治理结构，以保障项目公司能够正常运转、防止出现僵局。
本项目根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），以中选社会资本为项目公司管理主体，对项目公司的股东会、董事会、监事会人员分配做出设计，由社会资本对项目公司进行实际控制及管理；同时，设置了政府方股东对项目公司重大事项的“一票否决权”。但是，这种架构的设置遭到政府方出资代表（政府方股东）的抵触。政府方股东认为其作为股东按照规定出资金，应当遵照“同股同权”原则进行设计，要求对项目公司拥有实际的管理权限。最终，在兼顾现行PPP项目政策及政府方股东意愿的条件下，对项目公司治理机构进行了调整，项目公司安排如下：
（1）项目公司设董事会，董事会由5名董事组成，其中社会资本委派董事3名，政府方股东委派董事2名；
（2）项目公司设监事会，由3名监事组成，政府方股东和社会资本各委派1名监事，职工代表选举1名监事，监事会主席由双方股东轮流委派人员担任；
（3）项目公司经营班子由1名总经理和若干名副总经理组成，原则上至少1名经营班子成员由政府方股东推荐，其他经营班子成员由社会资本方推荐，由董事会任命。
与上述政府股是否参与分红的情形类似，《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件《PPP项目合同指南（试行）》中要求政府方股东对项目公司不得实际控制及管理，但约束力远远不够，实践中也易导致不同的解读观点。建议后续PPP立法和配套立法中对此加以明确规定。
5.管廊入廊费及运维费收费标准问题
目前，本项目在正式采购前，管廊租赁费（包括入廊费和管廊运维费）收费标准尚未确定。虽然国家层面相继颁布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754号），但是，这些文件中并未明确具体的收费标准。因此，具体管廊租赁费收费标准的制定职责，仍然落在项目所在地的物价行政主管部门。再加之，管线直埋成本和占用比例确定有难度，以及管线单位支付意愿和支付能力等诸多因素的制约，本项目并未在正式签约前出台具体的管廊租赁费收费文件、明确收费标准。
针对该问题，本项目从风险分担及合同责任权利设置角度，明确由政府方负责制定、出台管廊租赁费收费标准，同时规定了政府方在管廊租赁费收费不足情形下的可行性缺口补助义务。
眼下，综合管廊收费机制不完善是困扰管廊建设城市的普遍难题，收费难问题不解决，地下综合管廊的运营就将陷入困难，更多投资者将望而却步，在全国的推广将难以成功。故相关部门制定一部权威性的法律或条例是当务之急。
三、荥阳市人民医院整体建设PPP项目
一、项目摘要
项目交易结构图
二、项目概况
荥阳市人民医院整体建设项目工程，位于荥阳市索河路与河阴路交叉口东南侧，规划总用地面积为54552.15m2（其中建筑占地面积为16234.74m2），总建筑面积为152456.42m2。根据荥阳市财政评审结果，本项目总投资约为64248.54万元，其中，前期费用2540.21万元，工程建设投资为61708.33万元。可用性服务费为71841.75万元，建设期拟总投入为50968.69万元，项目计划建设期为4年，分为两个阶段进行：
第一阶段建设内容包括：1#病房楼（1-4层建设资金由政府负责出资）、医技搂、感染楼、综合站房、部分地下停车场（整体计划建设地下停车场的一半），合计建筑面积为86015.08m2，计划建设期为2.5年；
第二阶段建设内容包括：门诊医技楼、急诊楼、剩余的地下停车场、污水处理站，合计建筑面积为66441.35m2，计划建设期为1.5年。
三、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目实施背景
随着国家PPP模式的大力推进，荥阳市政府紧随国家政策导向，积极探索公共医疗民生领域政府与社会资本合作模式，医疗类PPP项目更强调政府责任，强调民生，真正将老百姓看得起病、吃得起药、治得好病落到实处。根据《河南省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（豫政〔2014〕89号）和《郑州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（郑政〔2015〕28号）精神，社会事业设施领域中与改善民生相关的医疗服务项目，可采用PPP模式建设。2015年7月16日，经荥阳市人民政府研究决定，采取PPP模式实施荥阳市人民医院整体建设项目。2015年9月26日，财政部公布第二批PPP项目示范名单，荥阳市人民医院整体建设PPP项目入选。2015年12月17日，中国建筑第七工程局有限公司中标荥阳市人民医院整体建设PPP项目。
2.项目发起方式
项目采用“投资、建设、运营一体化+政府购买服务”的PPP模式运作。项目由荥阳市人民政府授权荥阳市卫生和计划生育委员会作为项目实施机构和招标人，以公开招标的方式一次性确定项目投资建设人和施工总承包单位。
3.组织保障
荥阳市卫计委职能：
（1）负责前期工作（包括立项、可行性研究、规划、环评、征地拆迁、地质勘察、初步设计、预算编制、施工图设计、施工图审查、电力及市政管网迁改以及工程施工所需的配套服务）及其审批手续，确保市人民医院按照工程进度计划向项目公司提供项目工程建设用地。
（2）负责筹措1#病房楼地上1-4层的工程建设所需的资金，按工程进度计划及时划拨，并确保投入资金满足项目实施的需要。
（3）在项目公司提出适当的要求的前提下，市卫计委应尽最大努力协助项目公司从有关政府部门获得、保持和续延项目所需的应由项目公司办理的一切许可、执照和批准。
（4）确认可用性服务费单价，并支付可用性服务费。
（5）确保市人民医院及时与项目公司签订附属协议，督促市人民医院按附属协议规定及时、足额的向项目公司支付后勤服务费，并对后勤服务费单价的调整做出必要的协调。
（6）积极争取可用于本项目的上级补助、奖励等专项资金，并仅用于本项目可用性服务费的支付。
（7）应积极配合项目公司协调与工程相关各方以及当地群众的关系，为工程建设创造良好的外部环境。
（8）根据特许经营协议的约定，接收项目及相关资料。
荥阳市城投公司职能：
（1）协助项目公司从有关政府部门取得项目公司设立所需的所有批准和登记，并协助项目公司取得项目公司提供特许经营服务所需的所有批准、登记、许可和执照。
（2）促使项目公司与市卫计委签订及履行特许经营协议，并按照协议的约定，承担项目公司注册资本的出资义务。
（3）根据适用法律和特许经营协议的约定，协助项目公司进行融资。
（4）协助项目公司办理项目有关手续。
（5）协助项目公司获得按中国法律可享有的所有税收优惠待遇。
（6）按照项目公司股东会及董事会的要求或委托，协助项目公司处理其他事宜。
荥阳市人民医院职能：
（1）负责将医院所属物业的保洁、绿化养护、安保按照后勤服务协议委托给项目公司实行专业化的管理。
（2）在后勤服务协议生效之日起按规定向项目公司无偿提供管理工作用房、办公桌椅（由医院与项目公司签确认书为依据），提供办公室及主任宿舍、工作间等物业管理用房，无偿为项目公司提供物业服务的用水用电、专业消毒液及消毒工具等，为公共区域购买垃圾筒和其他必要的固定设备。
（3）结算、审定支付给项目公司与后勤服务相关的费用。
（4）配合项目公司的物业管理工作。
项目公司职能：
（1）支付荥阳市卫计委在项目前期工作中所产生的费用，并计入项目投资。
（2）负责项目工程建设投资资金，按工程进度计划投资建设，并确保投入资金满足本项目实施的需要。
（3）在特许经营期内，按照后勤服务协议提供包括医院所属物业的保洁、绿化养护以及安保工作等后勤服务。
（4）负责完成市委、市政府、市卫计委和市人民医院安排的临时性后勤服务任务。
4.物有所值评价和财政承受力论证要点
（1）物有所值评价见下表
荥阳市财政局于2015年6月20日发布荥财字〔2015〕37号文件，其中明确：相比较于传统政府投资模式，荥阳市人民医院整体建设项目采用PPP模式可以很好地起到提升质量、优化风险分配、提高运作效率、提升盈利能力等作用，因此，此项目适合采用PPP模式。
（2）财政承受能力论证
实施期内一般公共预算收入及支出预测如下表：
实施期内项目一般公共预算收入及支出预测如下表：
续表
(https://www.daowen.com)
荥阳市财政局于2015年6月20日发布荥财字〔2015〕37号文件，其中明确：本项目通过财政承受能力论证，适宜采用PPP模式。
5.实施方案要点
（1）合作范围界定
特许经营协议中关于政府与项目公司合作义务如下：
政府义务：确保项目前期工作（包括立项、可行性研究、规划、环评、征地拆迁、地质勘察、初步设计、施工图设计、施工图审查、电力及市政管网迁改以及工程施工所需的配套服务）及其审批手续按本协议规定的时间完成，并确保市人民医院按照工程进度计划向乙方提供项目工程建设用地。
负责筹措1#病房楼地上1—4层的工程建设所需的资金，按工程进度计划及时划拨，并确保投入资金满足项目实施的需要。
负责完成项目工程场地的征地、所有地上物拆迁、所建项目工程所需的临时和永久的配套设施、勘察设计招标、可研编制、地质灾害评估、水土保持方案、环评报告、初步设计、预算编制等工作，相关费用需经审计机构和乙方确认后由乙方承担，并计入项目投资。
协调相关部门负责组织推进本项目涉及的工程用地前期征拆摸底调查、测算征拆投资、办理征拆审批、土地灭籍及具体征拆等工作。
项目公司义务：从有关政府部门获得、保持和续延项目所必需的应由项目公司办理的许可、执照和批准，相关费用由项目公司支付，计入项目投资。项目公司应负责筹措除1#病房楼地上1—4层的项目工程建设投资资金，按工程进度计划投资建设，并确保投入资金满足本项目实施的需要。项目公司应按工程进度计划进行1#病房楼地上1—4层的工程建设。
（2）回报机制设计：特许经营期内，项目公司承担项目的投资建设工作（1号楼1-4层由政府投资，由项目公司建设），完成之后交付医院使用，并负责提供指定的后勤服务。政府按照项目特许经营协议向项目公司支付可用性服务费，医院向项目公司支付后勤服务费。项目公司通过获取可用性服务费和后勤服务费弥补其投资及运营成本，获得合理回报。
（3）定价调价机制
运营期内，除非另有规定，政府方应督促市人民医院按附属协议规定的后勤服务费460万元/年。自进入运营期后第二年年末开始，项目公司有权向市人民医院提出后勤服务费单价调价申请，以后每两年可按照附属协议所列公式向市人民医院提出后勤服务费调价申请，并接受价格主管部门的监审。政府应对后勤服务费单价的调价事宜作出必要的协调，督促市人民医院按附属协议和项目公司申请及时对后勤服务费单价作出合理调整。
（4）风险分配方案
财政承受能力论证中风险分配如下表：
续表
（5）绩效考核指标及监管机制设置
后勤服务的考核指标为：①全面负责甲方委托的规定范围的保洁、绿化及安保，后勤服务综合满意95%以上。②对医院日常工作任务的派发落实100%。医院的满意率95%以上。③完成根据医院工作要求制定的其他工作指标。医院的满意率95%以上。④各项服务要求完成率100%，服务满意率95%以上。具体各项工作标准见附件。
（6）实施方案批复情况：荥阳市人民政府于2015年7月8日发布荥政文〔2015〕123号文件，同意实施荥阳市卫生和计划生育委员会上报的《荥阳市人民医院整体建设PPP项目实施方案》。
（二）项目采购
1.市场测试及资格审查情况
资格条件：投标人应具有有效的国家建设行政主管部门核发的房屋建筑工程施工总承包一级及以上资质；投标人近三年（2012年、2013年、2014年）平均净资产不低于人民币6.5亿元；投标人银行存款证明不低于2亿元；投标人须提供金融机构为本项目出具承诺贷款金额不低于4.5亿的贷款协议书；投标人自2010年1月1日具有建筑15万平米及以上投资或建设类似项目业绩。
2.评审情况
中国建筑第七工程局以76211.7483万元服务费中标，年投资回报率7.5%，后勤服务费4370万元。
3.合同谈判及签署
（1）荥阳市人民政府授权荥阳市城投公司与中建七局签署《股东协议》，并按照约定出资比例成立公司。
（2）荥阳市人民政府授权荥阳市卫计委与公司签订《特许经营协议》，明确项目融资、投资、建设、运营维护及移交等相关内容。
（3）公司与荥阳市人民医院签订《后勤服务协议》。
（4）公司与中建七局签订《建设工程施工合同》。
（5）公司与金融机构签订《借款合同》。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
荥阳中建基础设施建设开发有限公司（以下简称“公司”）成立于2016年1月，经营地址：荥阳市康泰路与福民路交叉口向南100米路东农机局5楼，注册资本金1.9亿元，公司类型为有限责任公司，经营范围为对市政工程、基础设施、路桥建设行业进行投资。公司首期注册资本金5700万按照股东协议约定已全部入注完毕。
（2）股权结构
荥阳公司股权结构情况表/万元
（3）管理层架构
公司组织架构
公司总体构架是三部一室：财务资金部、工程管理部、合约商务部、综合办公室。在职管理人员12人，中级职称4人，初级职称4人，本科以上学历人员6人，大专学历人员2人。
2.项目融资落实情况
（1）项目融资方式及条件
截至11月份，中光大银行授信3亿元、农业银行授信3.5亿元、工商银行授信3.5亿元、中国银行授信4亿元，授信方式为信用，利率为基准，期限10年，项目公司将根据各工程进度节点推进情况陆续启用。
（2）资金到位情况
城投公司出资人民币叁仟捌佰万元（RMB38000000），占项目公司注册资本的百分之二十（20%），以现金方式缴纳；投标人出资人民币壹亿伍仟贰佰万元（RMB152000000），占项目公司注册资本的百分之八十（80%），以现金方式缴纳，项目公司首期注册资本金按照各自出资比例的30%认缴，合计5700万元已全部入注完毕。同时启用银行贷款1200万。
3.项目前期工作进展情况
（1）项目审批
除土地使用证、规划许可证、施工图审查、施工许可证之外，所有审批手续已经齐全，土地使用证正在积极协调办理。具体清单见下表：
续表
续表
（2）配套支持
项目的各项合法性手续以及征地拆迁工作由政府负责，过程中存在的问题由项目公司与业主单位共同协商解决。
（3）预算安排
本批项目已经列入国家财政部第二批PPP示范项目名单，项目可用性服务费纳入财政预算并获得人大（常务会）决议批复。
4.项目建设进度
（1）施工计划
荥阳市人民医院整体建设项目施工计划按照招标文件及业主要求，结合本项目施工场狭小、周边人员密集及工期、紧任务重等特点，统筹部署、周密安排，建立了以工期管理计划、技术管理计划、质量管理计划、成本管理计划、合约商务管理计化、信息管理计划、环境管理计划、质量管理计划、为主要内容的完善的管理计划体系，并组成由荥阳市卫生计划委员会、项目公司、设计单位、施工总承包单位为主体的管理联合体。
项目管理坚持“计划、组织、控制、协调、服务”的原则，以安全文明和绿色施工为突破口，以成本管理为核心，以工期管理为主线，以质量管理、目标管理、过程管理、合同管理、协调管理、信息化管理为手段，紧紧围绕本工程的重点和关键点，统筹规划，依托“联合体”管理和《项目实施计划书》，通过标准化、规范化、BIM信息化的项目管理，达到政令畅通、步调一致，最终实现工期、质量及安全目标标，向荥阳市人民交出一份满意的答卷。
本项目主要形象进度节点如下
一期工程计划形象进度节点
二期工程计划形象进度节点
（2）施工进度
荥阳市人民医院整体建设项目于2015年12月开工建设。在河南省大力推进“扬尘治理”的严峻形势下，经过各参建方单位的大力协调及共同努力，一期工程于2016年10月22日提前十天完成主体封顶。截至目前一期工程主体结构已施工完成，人防工程及地下车库已经完成主体结构验收，后续二次结构、机电安装及装饰装修工程已做到样“板引路”，正在按计划正常施工，自开工建设以来累计完成投资额1.1亿元。
项目建设阶段实施流程图
5.项目实施成效
（1）项目建设是落实国家卫生事业发展和实现荥阳市“十二五”医疗事业规划目标的重要举措。荥阳市“十二五”规划提出要大力发展医疗卫生事业，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，促进人人享有基本医疗卫生服务，缓解群众看病难、看病贵的问题，不断提高全民健康水平。健全各类医院的功能和职责，优化布局和结构，鼓励社会办医，满足广大人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。
（2）项目建设将为荥阳市人民提供更加完善的医疗服务。近年来，荥阳市经济发展迅速，人民生活水平不断提高，人民群众对卫生医疗方面的要求，不仅仅停留在过去的看病吃药上，对预防保健的需求也逐年上升，特别是对卫生保健需求则更为突出。项目建设凸显对全市人民健康的关注，将为全市人民提供更加高效完善的医疗服务。
（3）项目建设将大大缓解荥阳市人民医院住院用房不足的矛盾。目前荥阳市人民医院业务用房面积少，设置不够合理，特别是病床位缺少，设备设施陈旧，不能够满足病人分类分科管理的医疗业务发展和新农合开展后的病人诊疗需求。项目建成总建筑面积达到15万平方米，将能提供800个病床，能大大缓解医院业务用房不足和病床严重短缺的矛盾。
四、项目点评
（一）特点及亮点
（1）项目运作模式标准化
项目采用“投资、建设、运营一体化+政府购买服务”的PPP模式运作。项目由荥阳市人民政府授权荥阳市卫生和计划生育委员会作为项目实施机构和招标人，以公开招标的方式一次性确定项目投资建设人和施工总承包单位。运作模式清晰，符合主流PPP模式，即：PPP主流模式更加强调政府持有项目公司一部分股权，成立SPV项目公司，通过特许经营权、合理收益、购买服务等公开的约定，引入社会资本参与城市基础设施、公共基础设施等事业投资运营。
（2）公私合营工作机制凸显
荥阳市人民医院PPP项目于2015年12月17日中标，公司立即组人员与政府股东方对接，“公私合营”效率凸显，至2016年1月15日公司正式成立，共用20余天。公司迅速成立，并且在较短的时间内完善运公司各项运营制度，确保公司良性运转。
（3）交易结构关系明确
根据上图交易结构，整个项目公司合同关系明确，严格按照PPP操作程序运作，约定各方责权利，便于后期运营管理。
（4）融资模式
“PPP项目融资”作为PPP项目实施成功的核心关键因素，社会资本参与方的“信用评级”和“金融整合能力”是重中之重。中建七局作为国资委直管上市大型央企“中国建筑股份有限公司（601668）”的骨干成员企业集团；“2015河南企业100强”（全行业）第4位、河南建筑行业第1位；2016年联合资信评级“AAA”级信用；资金日现金平均存量30亿以上，综合银行授信671亿元。以上综合优势带来的“连锁效应”是中建七局参与投资实施的基础设施项目，金融机构竞相追逐，中建七局可以在最短时间内，获得最优的金融支持。
（5）社会资本选择
社会资本选择由荥阳市人民政府授权荥阳市卫生和计划生育委员会作为项目实施机构和招标人，以公开招标的方式一次性确定项目投资建设人和施工总承包单位。严格按照PPP项目采购程序实施。
（6）谈判要点
政企之间谈判本着互利共赢思路开展，PPP项目允许社会资本取得合理收益，双方以特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
（二）问题与建议
PPP作为财政部力推的新型“公私合作”模式，PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。尤其是作为政府的参股方，首先是确保国有资产的保值增值，同时建议政府积极的帮助社会资本解决项目实施过程中存在的问题，最终能达到一加一大于二的效果。
四、湖北省武汉市江夏中央大公园PPP项目
一、项目摘要
续表
二、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目背景
（1）项目建设是加快武汉建设海绵城市的需要
2014年12月31日财政部发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号），展开海绵城市的甄选工作；2014年4月2日，财政部网站正式公布海绵城市建设试点城市名单，根据竞争性评审得分，武汉为排名在前16位的城市，获得海绵城市的建设资格，同时也是入选的仅有的两个特大城市之一。
本项目的建设方案中将按照循环水理论进行设计，既承载金鞭港的自然雨水，又与汤逊湖连通，形成优质的水循环系统。保护好河塘沟渠湿地等城市内原有的自然水系，维持好自然水系的水文功能，使城市具有应对自然灾害的弹性。本项目符合武汉市海绵城市建设项目的标准，对武汉市加快海绵城市的建设是十分必要的。
（2）项目建设是江夏区推进城镇化战略目标和加快城市化的现实需要。
根据《武汉城市总体规划（2005-2020年）》，江夏总体发展布局是“一心两片三临四区”，北部新城组群以纸坊新城为中心，重点发展教育科研和现代物流，包括大桥组团、郑店组团、金港组团、金口组团、庙山组团、五里界组团、藏龙岛组团在内的七大组团，利用区域山水资源分隔，形成“一主两翼一带七组团”的战略布局。
本项目的地理位置得天独厚，项目的建设将拉大江夏区城市框架，扩大江夏区城市发展空间，提升江夏区城市标准和水平。该项目的建设符合全市推进城镇化战略目标和江夏区加快城市化的现实需要。
（3）项目建设是武汉南部新城建设的需要，是改善投资环境，促进交通和经济可持续发展的需要。
城市客厅中央大公园是以“三山一湖”环山环湖路环绕而成的纸坊新城核心区圆心，是全市新城区最大的公园，本项目的建设与文化大道、金龙大街、武昌大道共同构成了中央大公园的环线，大大提升中央大公园周边路网等级，为市民出行提供了便利的通道。同时作为江夏区汤逊湖南畔的道路，对沿湖道路的通达、旅游经济的发展有重要的意义，与沿线的自然风景、中央大公园共同构成江夏区的景观大道和交通名片。
2.发起方式
政府发起。
3.组织协调
（1）江夏区政府授权区建设局作为项目实施机构，并指定武汉市江夏城投集团有限公司代表政府参股项目公司。
（2）由区建设局作为招标人，通过公开招标方式，选定合作社会资本。
（3）区建设局作为项目行业主管部门以及本项目政府授权实施机构，与中选社会资本草签PPP项目合同。在项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同。
（4）区政府指定武汉市江夏城投集团有限公司与中标社会资本签订《股东协议》，在江夏区组建PPP项目公司。根据《股东协议》按照政府方与社会资本按5%∶95%的比例向PPP项目公司注入资本金。
（5）江夏区建设局作为区政府指定的项目实施机构，授予项目公司本项目特许经营权。在特许经营期内，项目公司负责投资、建设、运营、维护和更新江夏中央大公园相关设施。在特许经营期满，项目公司将能够正常运行且符合移交标准的本项目全部设施及所有相关权益无偿、无债务、不设定担保的移交给区建设局或政府指定机构。
（6）区政府根据PPP协议的约定，按照实施机构提交的项目公司对公共服务设施运营服务考核结果，向项目公司支付政府付费。项目公司通过在特许经营期内获取的政府付费（含可用性服务付费、运营维护绩效服务费），补偿经营成本、还本付息、回收投资、应缴税金等，并获取投资回报。
（7）为了满足项目融资、建设和运营的需要，项目公司可与金融机构签订《融资协议》；与施工承包商签订《施工协议》；与设备供应商签订《采购协议》；与保险公司签订《保险协议》等。
4.物有所值评价和财政承受能力论证要点
（1）物有所值论证
本项目的物有所值定性评价采用专家评分法，主要包括确定定性评价指标，组织专家小组，召开专家小组会议和做出定性评价结论等。
整个指标体系由基本评价指标和补充评价指标构成。其中基本评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项指标；补充评价指标包括预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、行业示范性、运营收入增长潜力四个指标根据评分结果和专家小组意见，做出定性评价结论。
原则上，评分结果 60 分以上的，项目通过物有所值定性评价；否则，项目不适宜采用PPP模式。当物有所值评价量值和指数为正，说明项目适宜采用PPP模式，物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。通过物有所值定量分析，可得本项目物有所值量值和指数分别为28933.49万元和23.14%，均为正值，即通过了物有所值论证。
（2）财政承受能力论证
根据《PPP实施方案》的测算结果，本项目建设净成本为77494.34万元，运营维护净成本为41234.99万元，在经营期内建设及运营维护总成本为118729.33万元，风险承担成本取建设及运营维护成本的18%。则本项目风险承担成本为21371.28万元，经营期内风险承担成本年平均值为1526.52万元。根据本项目在PPP模式下的风险分担框架，估测政府自留风险承担成本占整个风险承担成本的15%，可转移风险承担成本占整个风险承担成本的85%。可得本项目政府自留风险承担成本为3205.69万元，特许经营期内年平均值为228.98万元。
在特许经营期内，本项目股权投资支出总额为774.94万元；运营补贴支出总额为153705.57万元；政府自留风险承担支出总额为3205.69万元；配套投入支出为零。综合以上结果，得出本PPP项目特许经营期内各水平年政府财政支出责任合计值为157686.20万元，年均财政支出责任为11263.30万元。
论证考虑主要因素：①折现率，根据评估人员到江夏区财政局调研结果，江夏区同期十年及以上债券收益率在4.12%左右。故本项目在测算中取折现率为4.12%；②合理利润率，本项目属市政基础设施建设行业。我国现阶段商业银行一般性长期贷款利率约为5.88%（=基准利率4.9%×1.2=5.88%），结合项目实际，分别按5%、6%、7%三个投资收益率方案的进行现金流量对比分析， 经测试项目投资合理利润率为7%可以保证项目本身收支平衡并稍有收益， 故本项目合理利润率暂定为7%，以进行后续有关测算。
根据本项目《财政承受能力论证参数计算表》的初步测算，如本PPP项目实施，在论证期限内需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例的最大值约为1.44%，远小于10%。论证结果为“通过论证”。
5.实施方案要点
（1）交易结构
本项目为全公益性质，没有使用者付费来弥补项目运行开支，因此需要政府部门完全通过政府购买方式提供收入来源，即可行性缺口补助。在公益性项目运营期间，政府购买将作为唯一收入来源用以弥补投资成本。
江夏区政府授权区建设局作为项目实施机构，并指定武汉市江夏城投集团有限公司代表政府参股项目公司。区政府指定武汉市江夏城投集团有限公司与中标社会资本签订《股东协议》，在江夏区组建PPP项目公司。根据《股东协议》按照政府方与社会资本按 5%∶95%的比例向PPP项目公司注入资本金。
（2）边界条件设置
第一，合作范围。
本项目合作经营期为 12 年（含建设期 2 年，其中工程建设 18 个月），从正式签订PPP项目合同之日开始计算。项目公司成立后，依靠武汉市江夏城投集团有限公司的建设、管理经验和能力，发挥社会资本的专业技术、运营管理经验和投资融资能力，届时将拥有江夏区中央大公园的特许经营权，负责承担本项目的投资、建设和运营。
特许经营权的范围包括：①融资、设计和建设江夏中央大公园工程项目；②运营、管理和维护项目设施；③根据适用法律和本协议规定，项目公司不能将特许权部分或全部的授予其他第三方；④在政府和社会资本协商一致的前提下，项目公司可将本项目部分或全部运营维护的权责和义务委托给双方都认可的第三方机构，具体以PPP项目合同中约定的条款为准。
第二，回报机制设计。
项目公司通过在特许经营期内获取的政府付费（含可用性付费、运营维护绩效服务费），补偿经营成本、还本付息、回收投资、应缴税金等，并获取投资回报。项目公司依此收回投资并获取合理回报。政府付费资金须通过财政承受能力论证，并纳入政府年度预算管理。
投资回报主要分为三个部分，一是社会资本建设成本的可用性付费，项目静态投资考虑按竣工决算的投资以7.5%的年投资收益率，在特许经营期内等额回收计算；二是项目建设管理费逐月按建设投资投入进度以 7.5%的年投资收益率进行计算，在运营期第一年年末全额支付；三是特许经营期的运营维护，按 7.5%的年投资收益率（税前），以政府付费的方式对运营成本进行补贴。
第三，定价调价机制。
①可用性付费调价机制
可用性付费在付费期内不作调整
②运营维护绩效服务费调价机制
对于通货膨胀因素导致的运营维护成本波动，将设立定期调价公式的方式进行双向调节。原则上每2年调整一次，具体调价公式为：
Pn=P0×K
任何时间的项目收费的计算方法是将当时的初始收费乘以按下述公式计算出的调价系数。
其中：日期 n：调价年份
③调价方法
其一，在正常调价周期内（每两年一次调价），如果调价系数 K 变动幅度超过 5%，则按 5%对价格进行调整。
其二，如果非价格调整年度的 K 中的构成因素中有任意一项因素变动幅度超过 10%，可启动临时调价程序，但调整幅度不得超过 5%；临时调价后下一个常规调价启动年份应顺延至该次临时调价的两年后。
其三，如果正常价格调整年度内调价系数 K 变动幅度不超过 10%，则该周期内价格不做调整。
对于政策、标准的调整，税收价格政策变动，将在对投资进行审计和成本进行监审的基础上，通过一事一议协商机制解决。
6.风险分配方案
为了合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，风险分配遵循的基本原则如下：①对风险最有控制力的一方承担相应的风险；②承担风险的一方能够将该风险合理转移；③承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；④承担的风险程度与所得回报相匹配；⑤由该方承担该风险最有效率；⑥如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
7.绩效考核指标
建设期绩效考核指标为质量、工期、环境保护、安全生产等
运营维护期绩效考核指标为：①公园内水体、绿地、配套设施的维护情况；②安全管理和突发事件管理。移交期绩效考核指标为：①项目的所有资产不存在权利瑕疵，其上设置的担保和其他第三方权利已经结束；②项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状态。
8.监管机制设置
监管架构主要包括授权方式和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（1）履约管理
区建设局对项目公司在合作期内的合同履行情况进行监督管理。区建设局作为监管主体代表区政府协同相关职能部门结合社会资本提交的响应文件中的江夏中央大公园运营维护方案和相关的技术规范，根据《PPP项目合同》对PPP项目公司的运营情况、服务质量、基础设施的维护进行监管。PPP项目公司应全力配合相关部门的考核工作。
（2）行政监督
区政府下属建设局、环保局、审计局、物价局等相关部门应根据相关规定对项目公司进行行政监管及考核， 同时将建立项目运营绩效考核指标，面向市民定时、不定时组织项目满意度调查，绩效考核结果将作为财政部门支付政府付费的重要前提。
加强对项目全生命周期的考核。由江夏区建设局牵头，各行业主管部门加强对本项目的监管，不仅关注短期的工程建设质量，更加注重运营期服务质量标准的制定和落实，以检验服务效果。建立定期评估机制。通常每2-3年组织一次中期评估，全面评估项目的服务、 管理和财务表现，督促社会资本持续改进项目管理水平，提升公共服务效率。
（3）公众监督
建立公众参与监督机制。进一步加强宣传和教育，引导公众参与项目的监管；加强信息化平台建设，推行信息公开制度，定期公布服务质量考核结果、 成本监审报告等， 同时进一步完善公众咨询、 投诉、处理机制，形成全社会共同监督。
公众监督内容包括项目建设前期的方案设计合理性， 项目建设期间的安全文明施工， 项目运营期的维护、 政府公布的评估报告等内容。具体表现为项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。
9.PPP实施方案情况
本项目PPP实施方案已获得武汉市江夏区人民政府批复（夏政函〔2016〕20号）。
（二）项目采购
1.市场测试及资格预审情况
项目资格预审采用有限数量制，申请人资格条件要求：
（1）独立投标人或联合体各成员具备《中华人民共和国政府采购法》第22条规定的基本资格条件，具有有效的营业执照、税务登记证、组织机构代码证。
（2）独立投标人或联合体各成员应为具备投标条件的中华人民共和国企业法人。
（3）独立投标人或联合体投标人的注册资金不少于人民币3.5亿元；如用联合体投标，联合体成员其中一方必须满足注册资金要求。
（4）独立投标人或联合体投标人具有现行有效的建设行政主管部门核发的市政公用工程施工总承包壹级和园林绿化壹级及以上资质。如用联合体投标，联合体应满足上述资质要求。
（5）独立投标人或联合体投标人具有良好财务状况，具有与本项目相适应的投融资、偿债能力，银行资信良好。
（6）独立投标人或联合体投标人需提供近三年内至少一个投资金额不少于人民币8亿元的市政基础设施类PPP项目业绩证明。
（7）独立投标人或联合体投标人为本项目配备项目管理人员中一级注册建造师不少于2人，注册造价工程师不少于1人，高级工程师不少于3人。
（8）独立投标人或联合体投标人各成员单位需提供当地或采购人所在地检察机关近三年投标人无行贿犯罪档案记录有效证明材料。
（9）本次招标接受联合体投标，联合体内的成员不得超过3名。
最终入围的七家企业名单见下表：
2.评审情况
项目评分细则如下：
续表
续表
评标活动经过评标准备，初步评审，详细评审，澄清、说明或补正，推荐中标候选人及提交评标报告五个步骤，评审委员会最终确定第一中标候选人为中建三局、黄石园林联合体。经过采购谈判，最终确定中建三局、黄石园林联合体中标。
3.合同谈判及签署
本项目于2016年10月下旬在江夏区城乡建设局举行了PPP合同谈判，会议的主要议题有①经江夏区城乡建设局同意后，中选社会资本可通过股权融资或者增资扩股的方式项目投资人；②去掉PPP合同中关于增值税税费的有误表述；③将政府服务费支付滞纳金支付比例从“万分之三”调整为“万分之二”。
合同各方经审批后将于2016年12月初签署PPP合同。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
公司名称：武汉中夏园林建设工程有限公司（暂命名，公司未设立）
公司地址：武汉市江夏区江夏纸坊大街701号中建龙城（江夏大道与纸坊大道的交汇处）（暂定）
公司注册资本：注册资本五千万
（2）股权结构
项目公司资本金拟定15499万元，其中政府方出资代表持股比例为5%，以现金出资775万元；中建三局持股比例为90%，以现金出资13949万元；黄石园林持股比例为5%，以现金出资775万元。
政府方股东权利：股东武汉先创建设工程有限公司提名的董事对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。
（3）管理层架构
项目公司根据《中华人民共和国公司法》及相关司法解释规定的内容设置现代企业管理制度，并形成了包括股东会、董事会、监事会以及总经理的现代公司治理结构。决策层、监督层、执行层均按照工作规则各司其职、各负其责并相互配合。股东会是公司的权力机关，通过行使法律法规与公司章程规定的权利实现自身对公司的总体把控；董事会处于公司重大决策的核心地位；监事会处于对公司进行监督评价的地位；公司总经理全面负责公司的日常经营管理，是决策的执行者，经理层下设项目管理部、投资开发管理部、财务管理部、法务监督审计部等关于工程项目管理、资产管理、风险防控、综合管理等职能部门辅助总经理开展公司管理工作。
2.项目融资落实情况
（1）融资方式及条件
本项目融资金额拟定为61995万元，融资期限暂定12 年，无需我方提供担保
（2）融资交割情况
尚未签订融资协议。
3.项目前期工作进展情况
（1）项目审批
项目立项已报区发改委通过，已办理土地相关手续，环评已报区环保局审批通过，实施方案已报区财政局通过。可研已批复、设计概算已批复。
（2）配套支持
土地征拆：政府方负责在PPP合同约定时间内协调完成项目场地的征地拆迁、土地交付。
配套设施建设：政府方负责在PPP合同约定时间内协调完成项目建设所必需的、到达项目场地规划红线的道路、通水、通电等配套基础设施。
（3）预算安排
江夏区人大常委会已出具人大决议将政府支出责任纳入财政预算管理，并纳入财政中长期规划。
4.项目建设进展
5.项目实施成效
（1）经济效益
①引入社会资本，调动社会资金，可以解决公共服务设施投资建设的资金问题，实现“企业出钱、市民受益”。
②引入市场竞争机制，有利于选择资金实力雄厚、专业运营经验丰富的社会资本，提高公共服务设施建设效率，降低财政负担。
③引入企业管理制度，有利于提高总体运行效率，节约社会资源。
④实行统一管理与经营，有利于政府及有关部门的监督管理，实现公共服务设施运营的规范化运作，并为其他项目积累经验。
（2）社会效益
本项目的建设与文化大道、金龙大街、武昌大道共同构成了中央大公园的环线，大大提升中央大公园周边路网等级，为市民出行提供了便利的通道。同时作为江夏区汤逊湖南畔的道路，对沿湖道路的通达、旅游经济的发展有重要的意义，与沿线的自然风景、中央大公园共同构成江夏区的景观大道和交通名片。
（3）环境效益
①本项目的建设方案中将按照循环水理论进行设计，既承载金鞭港的自然雨水，又与汤逊湖连通，形成优质的水循环系统。保护好河塘沟渠湿地等城市内原有的自然水系，维持好自然水系的水文功能，使城市具有应对自然灾害的弹性。
②江夏中央大公园地理位置得天独厚，是契合整体规划、功能合理、具备滨水建筑特征的城市客厅区域标志性建筑组群及标志性的高品质公共景观空间。它的建设可以有效形成交融、共生的城市绿化生态环境，打造一个绿色生态的城市中央公园，营造城市特色的园林景观，在发挥城市绿肺作用的同时，形成特色鲜明的城市空间形象，提升空间品质。
（4）政府职能的转变
本项目的实施有利于减轻政府的财政压力，政府职能从包办者、经营者转变为引导者、监管者，进一步提高政府的管理水平。
三、项目点评
（一）特色及亮点
1.建立合理的风险分担机制
本项目在风险管理方面秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则，以风险最优分配原则为核心， 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能江夏中央大公园PPP项目实施方案、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。
2.合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行
本项目的结构设计对接了资本市场的要求，符合园林行业的一般规律，得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理，协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻，为项目顺利执行奠定基础。
（二）问题与建议
PPP模式众多，项目具体情况也很复杂，一般PPP项目投资额都较多，合作年限较长。从投标、建设、运营到移交，涉税环节尤其复杂。在营改增背景下，涉税风险变得不好控制。
建议建立PPP项目公司专门税收政策，调控其运行过程。由于PPP项目的公益性，需要政府税收政策的支持。同时，由于PPP项目公司的特殊性，在税收政策上需要建立相应的调整机制，即在经营期内，项目公司收益处于政府合理回报的指导线以内，项目公司可享受相应的税收优惠政策。如由于市场供求关系变化等原因，项目公司实际收益已超越了合理回报的界限，甚至获得暴利，税务机关可终止其享受优惠政策，按正常企业照章纳税。
五、贵州省六盘水市六盘水地下综合管廊PPP项目
一、项目摘要
表1-1 项目摘要
续表
二、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目背景
近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸现，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。国家各部委把城市地下管线、综合管廊的重要性提升到了“城市生命线”的历史新高度。
为切实加强地下管线建设管理工作，国务院办公厅于2014年6月下发了《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）明确提出将稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，要求力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，用10年左右时间建成较为完善的城市地下管线体系，提出开展城市基础设施和地下综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。
为配合并贯彻落实国务院的文件精神，六盘水市启动地下综合管廊试点城市申报工作，经过层层选拔，最终成为全国首批10个地下综合管廊建设试点城市之一，也是西南地区唯一入选的城市，每年将获得3亿元，三年共计9亿元的中央财政专项补助资金。
在此背景下，六盘水市政府启动了地下综合管廊项目社会投资人选择工作。
2.发起方式
2015年5月29日，《六盘水市地下综合管廊实施计划》通过财政部审查并付诸实施。六盘水市人民政府决定采用PPP模式中的“建设+运营+移交”方式进行运作。
3.组织保障
六盘水市人民政府指定市住房城乡建设局（以下简称“住建局”）作为地下综合管廊建设的行业主管部门，由市保障性住房开发投资有限责任公司作为地下综合管廊项目业主，负责融资建设（也是政府出资方代表），按照地下综合管廊建设标准，强化顶层设计，统筹谋划推进。
市委市政府牵头成立了“六盘水市地下综合管廊建设工作领导小组”，小组成员包含市委主要领导和市政府有关部门以及本市相关单位，保障对新问题、复杂问题的有效处理和科学决策。
4.财政承受能力评价要点
对本项目全生命周期内由地方财政负责支出的股权投资、运营补贴分别进行测算。
表2-1 本项目地方财政支出情况[1]
2011-2014年六盘水市地方公共财政预算支出情况：
表2-2 2011-2014年六盘水市市级财政预算收支情况
根据上表中六盘水市近5年市级财政的收支情况，以10%增长率（环比）估算，预测六盘水市2015-2021年市级财政公共预算支出情况，具体见表2-3。
表2-3 综合管廊项目财收支情况预测
整个项目周期内，财政支出占当年公共财政支出比例均低于2%外，2019年以后的财政支出占当年公共财政支出比例均低于1%。
（1）对地方政府债务影响评估
本项目各年财政支出费用均通过财政预算安排予以保障，不会对地方政府性债务风险产生额外影响。
（2）各行业和领域平衡性评估
目前，根据六盘水市经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，六盘水市在PPP模式适用的行业和领域范围内正在进行实践。其中，已经实施污水处理PPP项目1个，正在进行推介的PPP项目有水利、棚户区改造、医院、客运站等，行业分布均衡。实施本项目，当前及今后年度财政支出金额占财政公共支出预算比例很小，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响。
5.实施方案要点
图2-1 交易结构图
（1）合作模式
①六盘水市政府指定市住建局作为项目实施机构，并授权市住投公司代表政府方出资组建项目公司。
②中国建筑第二工程局有限公司与中国建筑发展有限公司、中建地下空间有限公司、中国建筑第六工程局有限公司四方组成中国建筑股份有限公司联合体参与本项目投标。项目实施机构通过公平、公正、公开的原则选择社会资本。
③中标后，中建股份与市住投公司签订股东协议，向项目公司增资8亿元，占股80%；市住投公司出资2亿元，占股20%。
④市住建局作为项目实施机构和行业主管部门，与项目公司签署特许经营协议，授予项目公司关于本项目的投资、融资、建设、运营与维护的特许经营权。
⑤各入廊企业与项目公司的入廊协议由政府方协调各个入廊企业签署。项目公司与金融机构签订融资协议。
⑥在特许经营期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责本项目内综合管廊相关设施的投融资、建设、运营、维护及更新。
⑦项目公司通过向入廊企业收费以及获得政府可行性缺口补贴的方式取得收入，以补偿经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。
⑧特许经营期届满后，项目公司应按照特许经营协议的约定，将本项目公用设施的产权和所有权益、土地使用权（若有）无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市政府指定机构。
（2）回报机制
项目收入来源包含三部分，即廊位租赁费、管廊物业管理费和政府可行性缺口补贴。
①廊位租赁费定价机制廊位租赁费按各种拟入廊管线传统直埋成本，并考虑资金占用年成本（8%），分28年等额支付的办法计算得出，金额为7325万元/年；廊位租赁费由各管线单位按传统敷设方式土建投资的比例进行分摊。
②管廊管理费定价机制参考同类项目运营费用现状，结合六盘水市实际情况，测算六盘水市综合管廊运营费为586万元。综合考虑专用截面分摊法和直埋成本分摊法，对这两种方法的结果取平均值得到综合管廊管理费的分摊比例。
③政府可行性缺口补贴为保证项目的财务可行性，政府将每年向项目公司提供缺口补贴。政府可行性缺口补贴金额将作为竞标标的，由各意向投资机构竞标产生。根据PPP实施方案中的投资规模、投融资结构以及项目公司在运营期的收入和成本，在满足投资者自有资本内部收益率达到8%的条件下，初步测算政府每年应支付的可行性缺口金额为9250万元。
（3）定价调价机制
在特许经营期的运营期内，管廊服务费原则上每满三年根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况进行调整，特殊情况下，结合国家政策和市场情况适时调整。每次调价工作自价格调整年前一年的12月31日开始，并于该调整年的12月31日之前确定调整后的可行性缺口补助价格。SPV公司向市住建局提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。市住建局会同相关部门审核其申请，按程序就价格调整做出决定。具体调价公式为：
Pn+1=Pn+Qn-2*（CPIn-1*CPIn-2*CPIn*10-6*K1）
Pn+1为第n+1个财务年度起适用的管廊服务费价格
P1
CPIn为第n+1个财务年度由六盘水市统计局公布的第n个财务年度六盘水市居民消费物价指数。
Qn为第n个财务年度项目公司实际运营成本；
K为调节系数，由市交通局会同政府相关部门对项目进行成本监审，并根据监审结果结合利率等变化情况和管线单位入廊需求确定具体数值。
（4）风险分配方案
①风险分担机制
根据由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，承担的风险程度与所得回报相匹配，承担的风险要有上限等PPP模式风险分配原则，结合本项目投融资结构及项目自身特点，通过协议约定，形成如下表2-4风险分担机制。
表2-4 本项目主要风险分配表
需要特别指出的是，政府应对项目市场和收益风险承担责任。政府将协助项目公司收取廊位租赁费和管理费，一旦使用单位违约，政府将采取适当的救济措施；另外，政府将可行性缺口补贴列入每年的财政预算，确保能及时足额支付。
②收益共享机制
由于本方案投资巨大，从目前的市场需求和收益前景来看，政府必须给予补贴才能维持财务平衡。因此，为减少交易费用，降低税负，在特许经营期内，原则上政府不参与项目分红。
随着社会的进步和城市的不断发展，未来地下管廊的入廊需求可能会不断增加，廊位租赁费收入也会因此提高。政府将对项目进行成本监审，并根据监审结果，及时削减补贴额度。一旦不需要政府补贴，而仅靠廊位租赁费和管理费就足以使投资者的收益超过行业平均水平，在满足投资者能获得合理回报的前提下，政府有权调整廊位租赁费单价或者参与项目分红。
（5）绩效考核指标
综合管廊维护管理的绩效考核由市交通局负责具体实施，考核对象是SPV公司。考核采取日常考核、定期考核和抽检抽查相结合的方式，主要从两个方面开展，一是公司规章制度和管理措施执行考核，二是综合管廊维护的监督检查考核。考核结果直接与财政拨付的补贴费用挂钩。
（6）监管机制设置
市交通局根据《特许经营协议》对本项目涉及的综合管廊及配套设施的运营、维护进行监管，监管的数据作为财政部门确定最终支付的可行性缺口补贴金额的依据。市相关部门根据有关法律法规的规定对SPV公司进行监管并行使其法定职权。
（二）项目采购
1.市场测试及资格审查情况
（1）资格要求
本项目对社会资本合作方的基本要求是：
①中国境内注册并有效存续的具有独立法人资格的企业，且注册资本不少于人民币20亿元，截至2014年底，企业净资产20亿元以上。
②近三年（2012-2014）财务状况良好，无亏损（以近三年经审计的财务报告为准）。
③具有对本项目的投融资能力，取得银行出具的在有效期内不低于人民币12亿元的授信额度（以授信合同或银行出具的证明为准）。
④报名时可用现金不低于人民币5亿元。
⑤近五年（2009-2014年度）至少投资、建设一个合同金额不少于人民币5亿元的市政基础设施（综合管廊、道路、桥梁）项目，以中标通知书或合同或验收报告为准。
（2）入围情况
通过资格预审的申请人共有5家，分别是中国葛洲坝集团股份有限公司、中铁十八局集团有限公司、中国建筑股份有限公司、中冶交通集团有限公司（上海宝冶集团有限公司联合体）、中铁一局集团有限公司。
2.评审情况
项目投标文件由项目评审委员会进行评审，评审委员会“六盘水市地下综合管廊试点城市建设工作领导小组”按照相关法律法规的要求组建，共13人，其中市住建局、市财政局、市发改委及市审计局各派代表1名，另外再外聘9名评审专家，评审专家中至少应包含2名财务专家和2名法律专家。
招标采用综合评标法，满分100分。招标的竞标主要集中考核三方面，一是投融资能力和专业能力，为商务标；二是项目实施方案，为技术标；三为投标报价，为经济标。
评审委员会对投标文件进行评审后，排出第一、二、三名候选投资人。项目谈判工作小组按照评审委员会推荐的候选投资人排名，依次与候选投资人就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，率先达成一致的候选社会资本即为预中标人。谈判结果报政府批准，经政府采购平台公示后，确定预中标人即为中标人。
最终，经评审委员会评审后，确定三名候选投资人，依次为：中国建筑股份有限公司、中冶交通集团有限公司（上海宝冶集团有限公司联合体）、中铁一局集团有限公司。
3.合同谈判及签署
（1）合同谈判
2015年9月22日，政府方代表与中建股份代表进行了六盘水地下综合管廊试点城市PPP项目采购结果确认第一轮谈判。双方就项目结算额、施工方案优化、工程预付款、缺口补助纳入财政预算、细化考核办法、前期费用清单、注资比例等合同条款展开初步协商，并签订谈判备忘录。
2015年9月25日，双方进行了第二轮谈判，本次洽谈主要基于第一洽谈形成的备忘录，对《特许经营协议（草案）》进一步完善，经过双方友好协商，对《特许经营协议（草案）》完善后形成《特许经营协议（报批稿）》。双方以《特许经营协议（报批稿）》为准，分别按各自内部审批流程进行报批。
对于洽谈中未达成一致意见的内容，双方以9月22日、25日签订的备忘录及《特许经营协议（报批稿）》为蓝本各自上级汇报。双方商定以最终确定《特许经营协议》为准。
（2）合同签署
本项目参与各方合同协议签署情况如下：
①项目中标后，中建股份作为社会资本方与交投公司和六盘水市交通运输局草签《PPP特许经营协议》，确定采购的社会资本，明确三方权利与义务。
②中建股份、交投公司共同签署《合资协议》及《公司章程》，注资项目公司。
③项目公司与政府签订《六盘水地下下综合管廊项目PPP特许经营协议》，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营与维护。
④中建股份与项目公司签订《施工总承包协议》。
⑤项目公司与金融机构签署《项目融资合同》，负责本项目的后续融资。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
公司名称：六盘水城市管廊建设开发投资有限责任公司；
注册资本：10亿元人民币；
成立日期：2015年5月28日；
公司住所：贵州省六盘水市钟山区市场路综合办公大楼十七楼。
（2）股权结构
六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司作为政府方出资代表出资2亿元，占股20%；中建股份出资8亿元，占股80%。
（3）管理层架构
SPV公司设董事会，由5名董事组成，住投公司委派2人，其中1人担任副董事长；中建委派3人，其中1人担任董事长，并是SPV公司的法定代表人。董事任期3年，经委派方继续委派，可以连任。
SPV公司设监事会。住投公司委派1名；中建委派1名并担任监事会主席；另有1人为员工代表。
SPV公司经理层设总经理1名，副总经理4名，部门经理6名。其中住投公司派1名副总经理和1名部门经理，其余人员均由中建方派任，或者由SPV公司属地聘用。
2.项目融资落实情况
（1）融资方式及条件
项目总投资为29.94亿元，资金分为三部分构成：
项目资本金10亿元，其中六盘水市住投公司代表政府方出资2亿元（占股20%），中建股份中标后，向SPV项目公司一次性增资8亿元（占股80%）。
中央财政专项补助资金9亿元，其中 8.7亿元用于补贴建设资金，剩余的0.3亿元用于运营补贴。
后续融资11.24亿元，将以银行贷款形式解决。六盘水当地的国家开发银行、中国农业发展银行等多个金融机构主动提出为项目公司提供融资服务，其中国家开发银行拟为本项目提供贷款利率为4.02%-4.17%（5年期及以上基准利率下浮15%-18%），贷款期限20年。项目公司将以自身未来收益质押对贷款提供担保，由SPV项目公司与贷款银行签订贷款合同和未来收益质押合同，并将质押合同到当地人民银行备案。
表3-1 六盘水市地下综合管廊项目资金来源结构
（2）融资交割情况
根据项目的建设进度、资金需求及资金来源情况，制定本项目的资金筹措计划。
中央专项资金
2015 年，中央专项资金计划投入 3 亿元用于建设补 贴；2016 年，投入3 亿元用于建设补贴；2017 年，投入2.7 亿元用于建设补贴，0.3 亿元用于补贴运营。
地方配套资金
为保障项目资金能按照建设进度的安排落实实施，地方政府需投入2亿元，其中2015年1亿元，2016年1亿元，2017-2044年每年提供约9250万元可行性缺口补贴[2]。
社会资本
中建股份中标后，将向SPV项目公司一次性增资8亿元。银行贷款资金依据项目资金需求，拟于2016年末划拨到项目公司。
3.项目前期工作进展情况
（1）项目审批
政府方负责并完成项目立项、实施可研批复、规划、环评等项目建设手续。
（2）配套支持
市交通局负责项目实施现场在建、已建的征地拆迁、所有土地附着物拆迁等工作，相关费用由市交通局承担，相应的原有管线迁改及地上附着物恢复费用由SPV公司承担。考虑到项目实施的整体性及原有地上附着物的合理利用，市交通局具体工作委托SPV公司实施，但是SPV公司仅负责施工，所有内外部协调及相关费用由市交通局承担。
在项目开工建设前，市交通局协助SPV公司无偿取得综合管廊地下空间使用权及配套的地上设施所需的土地使用权，并协助SPV公司无偿取得本项目控制中心的土地使用权。
（3）预算安排
为了确保市财政投入能落实到位，六盘水市政府批复《市财政局关于六盘水市地下综合管廊建设市级补助资金列入市级财政年度预算及中长期支出计划的请示》（六盘水财请〔2015〕60号）对本项目财政投入作出了明确的安排。
项目建成后的运营补贴根据该项目与社会资本方所签订的合同，需市级财政补贴的资金列入市财政三年支出滚动预算及中长期年度支出计划，并经同级人大审批通过。
4.项目建设进度
（1）实施进程
（2）施工计划
根据项目建设进度安排，地下综合管廊将在2017年6月底全部建设完成，并于2017年全部投入运营。六盘水市地下综合管廊建设需投入的资金共计29.94亿元，其中2015年需要投入资金5.25亿元，2016年需要投入资金18.60亿元，2017年需要投入资金6.09亿元。
表3-3 规划项目年度实施计划表
（3）工程进度
各年度项目进度和投资控制的可量化指标情况见下表。
表3-4 2015年度工程进度和投资控制情况表
表3-5 2016年度工程进度和投资控制考核情况表
续表
表3-6 2017年度工程进度和投资控制考核情况表
5.项目实施成效
（1）社会效益显著
本项目将逐步构建六盘水市中心城区重点地区功能完善、高效可靠的综合管廊骨架网络。项目的顺利实施可以达到改善城市形象、提升城市品质、高效利用地下空间、便于设施维护管理、避免“拉链马路”、缓解交通阻塞等目标。另外，通过建立地下管廊综合管理信息系统，同步推进地下老旧管网改造，降低管网漏损率和事故率，提升基础设施应急防灾减灾能力，优化城市市政管线建设，不断提升城市基础设施整体性和系统性，提高基础设施对城市发展的支撑能力，完善综合管廊建设运营管理体系和技术标准体系，树立山地城市综合管廊建设的典范。
（2）缓解政府财政负担
现阶段我国的地下综合管廊工程项目主要由中央和地方财政拨款进行投资建设，资金来源有限，一旦出现政府财政短缺的状况，政府则需要向国际金融组织进行贷款。在本项目建设过程中采用PPP模式，能够使社会民间资本充分参与项目融资中，能够有效填补政府资金的缺口，促进六盘水市综合管廊项目的建设发展。
（3）优化风险管理流程
在本项目建设过程中采用PPP模式，其风险管理与传统项目融资的风险管理有所不同，需要政府部门与社会资本对项目进行风险管理流程的优化，对其中涉及的风险进行有效识别、评价与分担，这样既能进行有效的风险管理，亦能充分降低政府部门承担风险的程度，最终实现项目设计和建造风险的优化目标。
（4）提升公共管理绩效
在本项目中，采用PPP模式进行融资建设以利润最大化为建设目标，降低项目的冗余开支，提高本项目的公共管理绩效。在进行PPP模式建设基础设施及公共服务项目时，能够通过项目识别与准备阶段的物有所值评价，衡量政府投资项目的传统采购模式和PPP模式的全生命周期成本的差额，比较两种方式的实施效率，从项目建设的全过程及特许经营期的全阶段优化项目的实施途径，发挥了社会资本参与市政项目建设的竞争优势。
三、项目点评
（一）特点及亮点
作为国内首批试点城市之一，六盘水管廊项目最先实施PPP模式，最早建成观摩通道，建设里程最长。其表现得到住建部等部委认可，数十家城市派人参观。管廊属于是国内新生事物，无论设计施工，还是投资运营，都无从借鉴。因此，先行者的探索就尤为重要。
完善的决策机制，保障项目高效推进。政府方设立“六盘水市地下综合管廊建设工作领导小组”，小组成员包含市委主要领导和市政府有关部门以及本市相关单位，组内成员分工明确，管廊项目相关事项审批流程得到科学精简，对复杂、特殊事项的决策采用小组会形式集中讨论，同时引入第三方专业咨询机构、外部专家，全程或部分参与项目各个环节，提供，保障对新问题、复杂问题的有效处理和科学决策。
采用管廊打捆+PPP模式，提升项目效率。通过管廊施工总承包+PPP模式（建设-运营-移交）运作本项目，将六盘水中心城区15条道路下共17个规格形式不同的管廊子项目打捆招标，选择实力雄厚的社会资本及经验丰富和技术领先的施工企业作为合作伙伴，实现优势互补、风险分担、利益共享，提升管廊项目的产出效率。
独创具有集约、智慧、生态等特点的管廊工程。中国建筑按照设计使用年限100年的标准，独创具有集约、智慧、生态等特点的管廊工程：集约指将通讯、电力、给水、排水等管线集于一体，统一规划、设计、建设、管理；智慧指综合管廊非常智能，建成后在办公室就可对管廊内部进行非常精细的远程监控；生态指综合管廊建成后，各种管线运行高效节能，污水、雨水分流以便合理处理和回收利用，将彻底解决“马路拉链”、“空中蜘蛛网”及“城市内涝”等城市问题，同时可以极大降低运行维护费用。
推进管廊技术创新，实现复杂地质条件下关键技术突破。在施工过程中，为解决山区复杂地形和喀斯特熔岩地貌对进度和质量造成的不利影响，中国建筑自主研发并推广使用了管廊预制拼装接头防水及堵漏关键施工技术研究、管廊混凝土自身抗裂和抗渗研究、管廊盾构掘进及顶推关键施工技术研究等多项技术体系，可为相同地质条件下的管廊施工提供有益借鉴和宝贵参考。
推动建筑企业与本地建材企业供需联系，积极拉动本地建材的就地使用率，有效节约集约人力物力，稳步推进项目建设。对于施工主材，主动联系当地建材企业，采用集中统一采购方式，保障了建材供应并降低采购成本。如钢材的采购，与本地钢材企业首钢水城钢铁（集团）有限责任公司建立了“钢材直供+现场加工+统一配送”模式，有效实现了成本降低、保障物资供应，带动地方经济的社会目标。
（二）问题及建议
1.综合管廊建设存在问题
（1）入廊企业积极性不高
由于入廊投入高于直埋等方式的费用，管线入廊单位积极性不高。同时，国家尚未出台相关强制入廊的指导政策，地方政府协调难度大，这也影响了管线入廊单位入廊工作的推动。
（2）招投标没有统一的规范
地下综合管廊项目为新生事物，没有规范的招投标模本，各个细节需要逐一协商，一定程度上影响了项目前期的落地和实施。
（3）税收扶持政策有待进一步落地
目前国家出台财政税收优惠政策的主要有两点，一是对取得的中央财政补贴是否纳入增值税收入，征收增值税，如有补贴能提供支持性补贴文件资料，则应该可以申请免税，但企业拿不到比较全面政府的文件，建议优惠时简化税务资料提供；二是国家对从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得企业所得税“三免三减半”政策及减按15%的税率征收企业所得税（财税〔2011〕58号、国家税务总局公告2012年第12号等），但当时还没城市地下综合管廊建设业务，故税收优惠原发布享受的产业目录里没明确表述。
2.相关政策建议
（1）建议出台指导政策。结合各地实际情况，出台相关指导政策，在确保管廊正常高效运营的同时，保证运营收益。
（2）建议国家出台政策明确应入廊企业，以及相关费用标准。出台明确、可操作的标准，使政府工作有据可依，使中央企业、省属企业更好配合城市人民政府做好所属管线入地入廊工作，共同有序推动地下综合管廊建设。
（3）加快建立统一的行业标准体系，运用行业规划统筹的手段，结合已经发布的地下综合管廊及海绵城市政策，编制系统性行业标准，构建顶层设计，建立地下综合管廊和海绵城市管理的体制与机制，在招投标等方面建立统一的规范，提高标准化与科学化水平。
（4）在城市管廊建设以及后期运营中，建议降低社会资本方以及运营期税负。具体来说有以下两点建议：第一，对PPP项目收到通过财政支付款项的政府购买服务、支付可行行缺口补贴等，明确增值税率或给予优惠税率，以便鼓励社会资本参与PPP项目建设。第二，明确企业所得税税收优惠对城市管廊建设适用，在《西部地区鼓励类产业目录》里增加“地下综合管廊设施建设及经营”，以便鼓励社会资本参与投资城市地下综合管廊建设。
（5）做好城市规划，加强设计论证。管廊设计要考虑未来发展，适当留有余量，防止马路“小拉链”变成“大拉链”。由于初始投资大，部分地区设计工作会受资金约束，仅考虑满足眼前的管线情况。地下管廊是涉及民生的重大工程，建设完成以后要使用五十年甚至一百年以上，只有做好城市规划，才能使得管廊建设与城市规划发展相匹配，从而避免资源浪费。
（6）建议管廊使用单位参与到管廊建设中来。综合管廊是有偿使用的，有偿使用费包括入廊费和日常维护费。在有偿使用费收取方面，政府需要做好管线强制入廊工作，这样会显得比较被动。政府在管廊建设和运营过程中需要增加管廊使用单位的积极性，让他们有机会参与到管廊设计、建设和运营过程中来，让这些单位在管廊设计、建设和运营过程中提出积极的建议，更好地满足他们使用要求，也可以让这些单位对管廊项目建设进行投资，来抵免他们后期的入廊费和日常维护费，甚至让这些单位享受管廊建设完成后周边土地增值所带来的经济效益。管廊使用单位对项目的设计、建设和运营过程参与的越多，了解得越多，越有利于管廊入廊费和日常维护费的收取。
本书对六盘水地下综合管廊PPP项目进行了实例分析和探讨，总结了中建股份参与项目实施的要点，分析实施过程中面临的操作难度和问题，并提出相关措施和建议，不仅为相关社会资本方提供了佐证意见，为政府在引进社会资本方方面提供了新思路，也为PPP模式在中国的发展和应用，特别是地下综合管廊方面，提供了比较有价值的参考。
[1] 本项目收入来源为廊位租赁费、管廊物业管理费和政府可行性缺口补贴。依据政府方PPP实施方案，廊位租赁费为7325 万元/ 年，为满足投资者自有资本内部收益率不超过 8%，每年政府应补贴金额为 9250 万元/年。政府实际补贴金额将依据社会资本方管廊服务费投标报价以及管廊租赁费及管廊物业管理费收取情况做相应调整。
[2] 本项目收入来源为廊位租赁费、管廊物业管理费和政府可行性缺口补贴。依据政府方PPP实施方案，廊位租赁费为7325 万元/ 年，为满足投资者自有资本内部收益率不超过 8%，每年政府应补贴金额为 9250 万元/年。政府实际补贴金额将依据社会资本方管廊服务费投标报价以及管廊租赁费及管廊物业管理费收取情况做相应调整。