开发区管委会作为PPP项目中签约方的风险及应对
（一）作为PPP项目实施机构的主体合法性风险
这部分风险主要是指开发区管委会作为项目实施机构不合法。其中原因，一是源于开发区设立的瑕疵，比如行政区与开发区合一，具备一级行政机关职能的管委会的设立，尚未取得相应级别人大或政府的设立批复；二是政府对开发区管委会授权存在瑕疵，即作为项目实施机构的相关事项是并未经授权，或行政授权单位无权进行相应授权（不属于该行政机关享有的权力）等。
针对上述两方面问题，首先，应核实开发区的设立、职权授予等应具备的合法性文件，如果并不存在相应决议文件，或决议程序不符合法律法规规定，则开发区本身的设立就存在瑕疵。其次，关注经政府或人大决议，并对外发布的开发区管理制度内容，同时关注政府的授权文件内容，区别行政委托的内容特征，将授权内容作为开发区管理机构可否作为项目实施机构的重要判断依据。此外授权内容应是具体的，即明确该开发区管理机构作为项目实施机构，确保合法性。最后，在特许经营权的取得上，要求政府直接进行授予，或者要求明确的政府机构进行授予，要取得相应书面文件，尽量避免由开发区管委会进行授权，造成权利获取瑕疵。
（二）作为PPP项目社会资本合法性方面的风险
这里主要是以平台公司形式加入社会资本，发挥管理、监督职能的情况。可能风险：一是管委会职权与平台公司相重叠，管控过多，直接影响项目实施；二是违反融资平台与政府控股国有企业的排除规定，导致PPP项目公司设立出现瑕疵；三是约定某些事项的“一票否决权”，如以原则性内容如“公共利益”“重大实现”等约定平台公司的直接否决权或决策权等，直接排除其他社会资本，影响项目的运作。
针对上述情况，首先，管委会的作用要在PPP合同中事先约定明确，如约定其协调管理的事项不应与平台公司在PPP项目中的工作相重合，避免与平台公司职权重叠造成冲突；其次，要调查政府平台性质，关注PPP协议中收益模式设定是否存在不合规，PPP项目的运作模式是否是政府进行融资的“变体”，在项目开始时即对项目各方主体及项目操作模式进行合法性论证，确保合法、合理；最后，对于“一票否决权”等情况，建议在PPP协议中对可行使该权利的情况约定明确，并对范围进行限缩，同时在项目公司章程中对股东会重大事项的决议采一致通过原则，设计科学的董事会事项决议程序，确保各方利益的衡平，并最大限度促进项目实施。
实践中，开发区管理机构的类型复杂，要根据政府相应管理文件、行政授权文件及行政委托等文件，综合分析判定其法律地位，再根据其法律地位及所获得职权，结合PPP项目有关规定，判定其在PPP项目中可以担当何种主体地位。这一过程需要法律法规理论与实际情况的有机结合，其中风险的防范也要自始至终进行，树立全过程风险管控思路，最终实现包括主体资格、主体职权无瑕疵、PPP项目标的、项目模式等阶段合法性的统一。
[1] 柯永建、王守清：《特许经营项目融资（PPP）——风险分担管理》，清华大学出版社2015年版。
[2] 杜亚灵、尹贻林：“PPP项目风险分担研究评述”，载《建筑经济》，2011年第4期。
[3] Li B，Akintoye A，Edwards P J，Hardcastle C. The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK.International Journal of Project Management，2005.
[4] 何亚伯、孙蕾、秦伟：“基于AHP和熵值法的PPP项目风险分担研究”，载《项目管理技术》2016年第1期。
[5] 李妍、赵蕾：“新型城镇化背景下的PPP项目风险评价体系的构建——以上海莘庄CCHP项目为例”，载《经济体制改革》2015年第5期。
[6] 财政部《PPP项目合同指南（试行）》.2015.
[7] 亓霞、柯永建、王守清：“基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析”，载《中国软科学》2009年第5期。(https://www.daowen.com)
[8] 冯珂、王守清、伍迪、赵丽坤：“基于案例的中国PPP项目特许经营权协议动态调节措施的研究”，载《工程管理学报》2015年第3期。
[9] 赵晔：“我国PPP项目失败案例分析及风险防范”，载《地方财政研究》2015年第6期。
[10] 杨翠云：“中国PPP项目风险的案例分析”，载《江苏商论》2013年第15期。
[11] 刘新平、王守清：“试论PPP项目的风险分配原则和框架”，载《建筑经济》2006年第2期。
[12] 邓小鹏、李启明、王文雄、李枚：“PPP模式风险分担原则综述及运用”，载《建筑经济》2008年第9期。
[13] 朱永新主编：《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》，天津人民出版社2001年版，第11-12页。
[14] 厉无畏、王振主编：《中国开发区的理论与实践》，上海财经大学出版社，2004年版，第1页
[15] 如上海自由贸易试验区管委会即为行政主导型，根据《自贸区条例》第8条，自贸区管委会为市人民政府派出机构。参见王丽英：“论中国（上海）自由贸易试验区管委会的法律地位”，载《海关与经贸研究》，2015年11月。
[16] 1985年，成立上海闵行联合发展有限公司，采用企业化经营运作，负责开发区开发建设与经营管理。
[17] 石磊：“开发区管委会法律地位的困境与对策研究”，中国政法大学硕士学位论文，2010年10月，第5页。
[18] 苏州工业园开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，由中新合资开发公司负责开发。
[19] 根据《上海国际旅游度假区管理办法》，上海国际旅游度假区管理委员会是浦东新区政府的派出机构。上海申迪（集团）有限公司根据经批准的规划，承担国际旅游度假区相关开发建设工作；接受政府委托，承担国际旅游度假区相关运营保障工作。
[20] 第8条规定：“国家高新技术产业开发区应当根据各地具体情况，按照精简、统一、高效的原则建立适合于社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”
[21] 参见“从一则案例看行政委托与行政授权的区别”，中国法院网http：//www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1527800.shtml，2016年7月1日访问。
[22] 参见王丽英：“论中国（上海）自由贸易试验区管委会的法律地位”，载《海关与经贸研究》2015年11月，第99-100页；伊士国：“开发区管理委员会法律地位问题探析”，载《行政与法》2010年第2期。
[23] 曹珊：“政府和社会资本合作（PPP）项目”，法律出版社2016年版，第158～159页。