政府绩效考核的风险防控建议
（一）A市地下综合管廊项目绩效考核简介
A市地下综合管廊项目招标文件中明确了绩效考核评分办法及实施细则，根据评分办法，考评采取满分百分制：项目设施维护考核40分、项目设施运行考核30分、应急保障措施考核20分及客户满意度考核10分。根据日常监督考评、定期联合考评、社会监督考评结果，计算季度考评成绩，提供给项目实施机构作为计算绩效考核评分的依据，由市财政部门根据绩效考核评分核定相应季度的可行性缺口补贴。具体考评方法为：
1.日常监督考评。每日进行巡查，对照考评细则标准，发现问题，现场拍照、记录，按标准扣分，并下达限期督办整改通知，未按时限整改的加倍扣分，扣分结果列入当月考评成绩。
2.定期联合考评。每个季度组织管线途经区域入廊单位相关人员，集中进行联合互检互查考评，随机抽查管线，对检查发现的问题现场打分，按标准扣分，并对检查问题进行通报。
3.社会监督考评。对12319热线、新闻媒体曝光、晨检、夜查、以及社会反映的问题纳入日常考评工作，按标准扣分，经核实造成影响的5倍扣分，对重大问题、造成不良后果的10倍扣分。
4.基础工作考评。按照考评细则的内容进行检查，年终进行一次，考评结果列入年度考评成绩。
（二）绩效考核风险防范
结合上述A市地下综合管廊项目绩效考核标准，笔者认为可从以下几个方面做好PPP绩效考核风险防范工作。
1.考核边界的设置
对招标文件中的考核边界设置是防范风险的最前端，通常是最有效的手段。PPP项目中，政府方可能会邀请多家社会资本进行合作意向的洽谈，在确定招标边界、主要商务条件等核心内容后，正式采购社会资本。在与政府方进行合作意向洽谈的过程中，社会资本与政府协商有关政府绩效考核指标的设置。
首先，尽量不将绩效考核作为招标核心边界条件。A市地下综合管廊项目招标文件中规定“项目主要边界条件：详见本项目特许经营协议（草案）”，然而特许经营协议并未对主要边界条件作出界定，绩效考核有可能被理解为主要边界条件之一。对此，笔者建议在招标文件中明确核心边界条件，且不将绩效考核作为边界条件之一，目的是为后续合同谈判做铺垫，实现对绩效考核内容的修改。换言之，即使政府在招标文件及合同中规定了对社会资本较为不利的绩效考核办法，由于其并非核心边界条件，社会资本中标后，可在与政府的合同谈判中就该部分内容进行修改，而不会构成对合同的实质性变更，不会违反招标投标法的规定而导致合同无效。
其次，尽量只考核运营期，不考核建设期。考核建设期，对应的是可用性服务费付费，考核运营期，对应的是运营维护费付费。在整个政府付费总额中，可用性服务费占了绝大部分。如果对建设期进行考核或考核与可用性服务费付费挂钩，则扣减的基数大，会很大程度上降低社会资本收益总额。值得注意的是，只考核运营期，还须明确运营期的考核不与可用性服务费付费挂钩，促使可用性服务费付费不受绩效考核的影响。另外，还可以与政府争取将运营维护费的一部分（如5%-20%）而非全部作为运营期考核基数。
再次，区分可用性服务费考核与运营维护费考核。如果无法实现前述目标，退一步，需争取将可用性服务费和运营维护费隔开，分别设定绩效考核标准。对于可用性服务费，建议在PPP合同中约定，以项目竣工验收合格（公路工程为交工验收合格）为考核合格标准，且只考核一次，项目达到“可用”标准，政府须按合同约定完全付费或支付可行性补助。核心是明确什么是“可用”，即以竣工验收合格或交工验收合格为标准。作此约定的好处是，一方面，竣工验收合格或交工验收合格，原本就是项目施工质量的基本要求，不会增加额外义务或负担，另一方面，以施工质量作为考核标准，易控，不会因主观因素等产生较大风险而影响可用性付费。对于运营维护费，考虑到国内专业运营机构较少，各类项目的考核标准不一、复杂且难度较大，目前国有企业的运营维护能力不强，因此，建议考核的基数设定为运营维护费的5%-20%，考核合格分数设置不宜过高，如60-70分比较适宜，尽量减少扣减比例，按年度进行考核，从而将绩效考核对付费的影响尽可能地降低。
2.考核标准的设定
绩效考核标准的设定非常关键，需从以下几个方面去引导或影响政府方，防止考核标准不明确、不合理等。
一是，考核标准要明确、客观和合理。首先，“明确”即有明文规定，指的是政府应当根据项目的特点和实际情况在PPP项目合同中约定明确的绩效考核标准。有些项目制定了绩效考核办法或细则并作为招标文件附件，有些项目则约定政府方另行制定。另行制定可能产生的影响是，政府如何进行考核，无法得知，在中标后，倘若比较强势的地方政府规定严格、苛刻的考核规则，也只能被迫接受，当然，也不排除中标后社会资本能影响政府对绩效考核规则的制定且能达到更优效果。其次，根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》的规定，设定绩效标准时，通常要考虑绩效标准是否客观和合理。“客观”是指考核标准是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控等；“合理”是指考核标准是否超出项目公司的能力范围，是否为实施本项目所必需等。通常，考核项不宜太多，且根据设施或服务的重要程度，来设置不同的扣减机制，这样项目公司可优先实现更为重要的设施或服务的可用性，并得到较高的考核分数。
二是，考评权重比例适当。A市地下综合管廊项目共有4个考核项，其中，项目设施维护考核和设施运行考核属于可控事项，应急保障措施考核和客户满意度考核属于不可控事项。可控事项的考评权重应尽量高，不可控事项的考评权重应尽量低，这样尽可能保证可控范围内的考核事项得高分，降低或消除不可控范围内的事项对考核结果的影响。
三是，考核次数尽量减少且固定。A市地下综合管廊项目的考核次数设置严重不合理，包括日常考核、定期考核和抽检抽查三种方式，每日进行巡查，市政府监管部门每月定期抽查，每个季度定期考评。对此，建议考核次数设置为一年一至两次且时间固定，如中期考核、年度考核，不采取日常考核，尤其不采取抽检抽查方式。
四是，杜绝加倍扣分。A市地下综合管廊项目就存在加倍扣分问题：“对12319热线、新闻媒体曝光、晨检、夜查、以及社会反映的问题纳入日常考评工作，按标准扣分，经核实造成影响的5倍扣分，对重大问题、造成不良后果的10倍扣分。”加倍扣分会直接影响考评结果是否合格，进而影响付费总额。
五是，设置宽限期、“递进式”扣款机制。在PPP项目合同中约定，如果没有达到绩效标准时，政府方给予项目公司一个宽限期予以纠正，如果在宽限期内仍没有纠正，则相应扣减政府付费，如果在宽限期内做了有效补救，则政府付费不受影响。实践中，还可以约定“递进式”的扣款机制，对于首次未达到绩效标准的情形，仅进行警告或少量扣款，但如果该情形在某段时期内多次发生，则会逐渐增加对于该情形的扣款比例。需要注意的是，“递进式”扣款机制，尽量约定警告方式，首次扣款基数要尽量低，递进式要相对缓和。总而言之，通过设置宽限期和“递进式”扣减机制，给予项目公司改正的机会，达到既符合政府可用性要求又不会影响政府付费的效果。
六是，规定豁免事项。也就是规定由于政府方原因、不可抗力等非社会资本或项目公司原因造成公共产品或服务不可用时，不影响政府付费。豁免事由包括但不限于政府违约、政府提出的变更、政府提前使用、政府出资方原因导致项目公司违约等、不可抗力。其中，如果公共产品或服务尚未达到可用性标准而政府仍要提前使用时，则应约定受政府使用影响的部分公共产品或服务视为具有可用性且进入运营期、付费额不受影响。
3.考核主体的设定
考核主体越多，考核标准和考核结果就越不确定。如A市地下综合管廊项目，考核主体包括项目实施机构、管线入廊单位和社会公众。首先，项目实施机构作为考核主体，其是否为行业主管部门、是否具有与考核相匹配的专业人员和技术等，是否考核有失公允、将考核不合格作为减少付费的筹码（不排除不远的将来有这种现象发生的可能）。其次，入廊单位须向项目公司支付可行性缺口补贴，其考评打分是否客观公正，存在较大不确定性。最后，“社会监督考评”中，社会公众可以通过12319热线、新闻媒体曝光、晨检、夜检、反映问题等方式参与监督考评。项目的绩效考核随时随地都要受到监督，社会公众中的任何一人都有可能直接参与评分，这样的考核设置，实际操作起来存在很大问题。考核办法中并未对“造成影响”和“重大问题、造成不良后果”做出界定，倘若只要造成了一定的影响就会5倍扣分，造成不良后果就会10倍扣分，势必会大大降低绩效考核总分。社会公众参与评分可能会直接决定了考核的合格还是不合格，直接影响到政府付费是否扣减以及扣减比例等。
因此，绩效考核主体应尽量少，建议标前洽谈或中标后合同谈判时，与政府方加强沟通，明确单一考核主体，为客观公正的第三方考核机构（需要培育大量的PPP第三方考核机构，如无，则仍为政府方），尽量避免社会公众或者服务使用者参与考核。社会公众或者服务使用者参与考核，则应降低其考核权重，尤其是要杜绝倍数扣分。同时，政府方作为考核主体，在选择项目实施机构还是政府其他部门作为具体考核主体时，还需综合考虑其是否为行业主管部门，考核小组的人员组成是否合理，考核人员是否专业、是否具备相关技术实力和经验等。
4.项目公司内部管理
绩效考核是以完成项目建设为前提的，对项目公司而言，首先需设定好招标条件选择优秀承包商，确保工程质量，提供可用性服务和产品，防止可用性服务费扣费。
其次，PPP项目合作期限长，并非竣工验收合格后就可以撒手不管。实践中，绩效考核更多地为对运营期的考核。在项目前期，项目公司需考虑是否自行组建团队进行运营，还是将运营外包给有经验的专业运营公司，以确保运营考核合格。
再次，项目公司的管理上，提前做好项目建设和运营策划，要求承包商和运营商做好建设方案和运营方案，明确对承包商和运营商的考核规则；人员配置上，设置分管项目建设和运营的副总经理，设置或引进具有相应运营维护经验的专业人才。
5.风险的外部转移
PPP项目合同中一般会约定政府对项目公司的绩效考核。项目公司无法规避绩效考核风险，但项目公司可以将施工、运营维护所引起的考核风险转移给项目承包商和运营商。比如在《施工总承包合同》中约定与PPP项目合同相匹配的工期、质量、安全等方面的违约责任，还可以明确政府对项目建设期的绩效考核所导致的政府付费扣减和其他损失均由承包商承担。在《运营服务合同》中约定与PPP项目合同相匹配的运营维护方面的责任，将政府对运营期的绩效考核所导致的政府付费扣减和其他损失均由运营商承担。
在承包商的选择上，有些PPP项目基于社会资本具备相应施工资质，可以直接作为承包商，有些PPP项目则需由项目公司招标选择承包商。在运营商的选择上，有些PPP项目由社会资本负责运营维护，有些PPP项目由项目公司分包给专业运营公司。若社会资本直接作为承包商、运营商，则不建议将风险转移至承包商、运营商，而是将风险留在项目公司层面，由政府方股东与社会资本按股权比例共担。
绩效考核是一种潜在风险。对于社会资本或项目公司而言，关键在于与政府约定好明确、客观和合理的绩效考核办法，有效识别风险和规避风险，最大程度按合同约定的标准向政府方提供优质的公共产品和服务。同时，政府方在进行绩效考核设计时不应仅关注对社会资本或项目公司的处罚措施，还应重视激励措施，实现政府方与社会资本方的双赢！