政府绩效考核的基本概述

一、政府绩效 考核的基本概述

（一）政府绩效考核的内涵

PPP绩效考核最早见于《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式的通知》（财金〔2014〕76号）中，采用的术语为“绩效评价”，“稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。

从这个规定可以得知，PPP项目绩效考核的主体为政府和服务使用者，政府主要指项目实施机构以及相关行政主管部门，考核的对象为PPP项目公司，考核内容主要为PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等，考核目的为根据评价结果按合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

PPP项目按照付费方式的不同，分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴这三种类型。绩效考核跟绩效付费是密切联系的。但由于使用者付费项目是由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，通常项目公司直接从最终用户收取费用，政府可能难以对其进行绩效考核并将考核结果与最终消费用户直接付费挂钩，因此，绩效考核主要适用于政府付费和可行性缺口补贴项目。

（二）政府绩效考核的法理分析

PPP项目为什么要实行政府绩效考核？对此，我们需解决政府绩效考核的正当性。政府绩效考核一般约定于PPP项目合同中。目前，对于PPP项目合同的性质在理论界与实务界存在较大争议，主要表现为行政合同与民事合同之争。鉴于《政府采购法》第43条第1款规定“政府采购合同适用合同法”，在立法层面将PPP项目合同定性为民事合同，但PPP项目合同中也涉及特许经营权授予、行政监管等行政行为，笔者认为，PPP项目合同是以民事合同为主，兼具行政合同的属性。同样，政府绩效考核的正当性，可以从民事行为和行政行为两个角度进行论述。

1.行政行为的正当性

从行政行为而言，基础设施、公用设施等属于直接关系公共利益和公共安全的重要领域，根据《行政许可法》第12条第2项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的规定，要从事这些领域的建设和运营维护需要取得行政许可，即政府赋予社会资本或项目公司特许经营权许可。一旦取得了行政许可，如何提供持续、安全和质量的公共产品和服务，显得非常关键，对此，行政机关应有进行监督和管控的权力。除了一些基本的监督外，最为有效的是绩效考核，即考核社会资本或项目公司所提供的公共产品和服务的质量，并直接与付费机制挂钩，只有通过绩效考核，才能取得与之匹配的对价，如果绩效考核不过关，则可能扣减付费、追究违约责任，甚至终止合同。因此，在PPP项目中，绩效考核是政府履行行政行为行之有效的必要措施。

2.民事行为的正当性

PPP项目合同更多体现的是民事合同属性。作为民事合同，应遵循全面履行原则，即《合同法》第60条第1款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。换言之，合同当事人须按照合同规定的标的及其质量、数量，由适当的主体在适当的履行期限、履行地点以适当的履行方式，全面完成合同义务。当事人一方在履行中对合同约定义务的任何一个环节的违反，都是违反了全面履行原则。

在PPP项目中，社会资本或项目公司发挥自身融资、投资和建设、运营优势，按合同约定提供公共产品和公共服务，是其重要义务，直接影响项目成功与否。对于政府方而言，政府付费是其重要义务。作为先履行的一方，社会资本或项目公司若部分履行合同或不按合同约定履行，则政府方有权部分付费、减少付费甚至不予付费。绩效考核正是评判社会资本或项目公司是否全面履行合同义务的重要体现。因此，约定绩效考核，符合民法的精神和合同法有关合同履行原则的相关规定。