一、政府引导

1999年，宁波市提出“通过引进、联合、改组、升格、民营等途径，形成办学水平较高、学科门类齐全、专业设置合理、师资力量雄厚、办学机制灵活、适应地方经济和社会发展的高等教育体系”。以此为方向，在社会主义市场经济的背景下，建立合理的新的高等教育运行机制模式，一是政府以遵循教育规律为前提，通过立法、经费分配、信息服务、质量评估、行政管理等多种手段宏观调控高等教育，确立高等教育政策、发展方向，确定高等职业教育发展的战略重点，协调高等教育的总体规模、发展速度和学校布局。在政府宏观调控中突出的监督手段方面，如宁波市逐步建立并完善了高等教育三级质量监控体系，深入开展“高等教育质量年”活动，对宁波职业技术学院、服装职业技术学院、工商职业技术学院等学校进行了市级教学评估检查，取得了明显的效果。二是在市场经济条件下，建立教育市场调节机制、就业市场调节机制、办学要素市场调节机制和科技服务市场调节机制。在科技服务市场调节机制方面如宁波职业技术学院敏孚机械系的教师积极参与敏孚企业技术攻关，共同研制了“摆销链机械无级变速器”“提升机电系统”“压电型微电机”等十多项机电一体化产品。宁波工程学院建工系教师积极参与杭州湾大桥的建设，获得了“杭州湾大桥结构耐久研究”“杭州湾大桥混凝土施工质量检验评定标准及施工技术规范”共52.8万元经费资助的项目；化工系教师为中化进出口公司开发了水杨酸乙二醇酯，并出口到韩国，这使学校有效利用国家的优惠政策，积极在科技服务市场中发挥作用，提高科技服务，增加学校的经济实力和办学实力。三是在法律规定的范围内，学校依法履行职责形成自主管理机制、自主发展机制、自我约束机制。通过以上政府调控机制、市场调节机制和学校办学机制全面激活，保持高等教育持续健康的发展。在学校自主运行机制方面，在“国有民营”学校，实行“民营”机制，实行全员聘任制、干部聘用制、教师招聘制和工人劳动合同制等全新的用人与管理模式，形成了管理目标明确、教科队伍稳定、分配制度合理、工作运转协调、办事优质高效的管理体系，有效地激发了教职工的工作积极性，提高了教学质量、科研水平和办学效益。

1998年以前，宁波高等教育与其他城市高等教育一样不仅是数量性缺失，更重要的是一种制度性缺失。高等教育的发展仅仅将原有的办学结构和管理体制放大，没有建立起教育与市场对接的有效机制，这样就与市场经济脱节，得不到可持续发展。宁波高等教育大发展，其根本着力点就在于“发展”，也就是说，机制创新、制度创新从一开始就成为了宁波高等教育发展的动能源泉。因此高等教育大众化的过程，实际上是一个不断打破传统思想观念和管理体制束缚，不断变革、不断创新的过程，也就是一个制度创新的过程。在投资体制方面，根据“谁受益，谁付费”的经费原则，创造了“政府投、学校筹、社会助”的“一主多元”投资体制，进一步健全以政府投入为主体，多渠道筹措经费的教育投入体制；在校园基本建设上，宁波主要有五种形式：一是完全由政府投资；二是政府投入少量启动资金，让学校自己贷款建设，以后逐年还贷，形成滚动发展局面；三是投资多元化，寻找一个合作主体，由政府、合作主体和学校三方共同建设校园；四是投资主体为某一企业，学校形成后自筹资金实现继续发展；五是行业办学校只给政策，不给资金，校园基本建设完全由学校独立承担。在日常运行中，政府主管的学校，除少量的专项经费外，基本依靠学校自收自支；企业投资的学校，完全依靠学校自收自支。其中“国有民营”学校均实行“政府投、学校筹、社会助”体制。

浙江万里学院则在公办高校的大前提下，第一次引入了非政府的举办者，使非政府部门的社会组织第一次站上了举办者的舞台，承担起筹措经费、规范办学、保证事业发展方向的责任。学校也成为名副其实的办学者。我国的各种教育法规都明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源”（《教育法》第五十三条）。“国家鼓励捐资办学。”（《民办教育促进法》第六条）同时指出，“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持”（《教育法》第五十三条）。万里模式正是通过浙江万里教育集团承担起筹措办学经费的重任，解决了政府发展教育缺少财政投入，而在没有财政投入情况下又扩大高等教育办学规模，满足社会需求的矛盾，还较好地解决了学校作为办学者坐收坐支、收支不分可能带来的弊端。

在宁波高等教育的改革发展上，政府将社会投入通过办学活动转化为国有资产，如浙江万里学院。浙江万里学院的主要出资方万里教育集团，其全部资产是在集团创始人自有资金的基础上，通过教育经营滚动发展，积累而来。但个人不持有集团的股份，集团在办学中积累的固定资产全部登记为国有资产，学生的学杂费收入上缴财政，纳入国家财政专项账户，根据教育用途下拨。集团按学院和其他各校的生均经费标准和在校学生数下拨至各校，由学校按财务制度规范使用。集团财务总监对学校教育经费的使用实行全过程监控，由对国家财政部门负责的审计部门严格审计集团的经费使用情况。作为集团一把手的董事长没有财务签字权，有权的不管钱、有签字权的总裁受制约。集团创建了一套与不以营利为目的的公益性办学宗旨相适应的理财制度，保证经费使用合理高效，并全部用于办教育，杜绝腐败现象的滋生。经营所得的积累有100％用于教育的再投入，而不是作为盈利分红。办学者的公益动机和集团内外的多级审计监控制度，防止了以营利为目的的行为以及由此带来的种种弊端。

浙江万里学院的产权结构比较复杂。农技师专的校产，按国家有关规定清产核资，全部划归万里教育集团管理。政府仍按农技师专原有的在校生规模拨给经营费，占万里学院年度经费的10％左右。这一部分来源于国家财政的资产交给万里教育集团管理和使用，所有权属于国家，使用权属于万里学院。学院现在的规模已经10多倍于农技师专，绝大部分资产和经费都是万里教育集团投入的。虽然所有资产都定性为国有，但主要不是来自国家投入，而是按教育成本收费，通过市场运作积累起来的。

万里学院的资产纳入了国家财政，但政府只有监控权而没有使用权；万里学院是国有高等院校，但不是政府的一个部门，院长不像其他公办学校的校长那样对政府主管部门负责，而是对教育集团董事会负责。政府对学院没有直接的支配权。董事会和学院拥有很大的办学自主权。相对公办高校而言，高度自治是浙江万里学院治理结构的重要特点。

从主要资金来源和内部治理结构上讲，浙江万里学院的性质都是社会力量办学。无论现有的财产还是进一步积累的财产，其使用权实际上掌握在集团手中。这一点在万里学院的管理体制和运行机制上也充分体现出来。国有不等于政府所有。万里学院是财团法人所有，而不是政府所有，没有国家财政做后盾，其生存与发展的基础在于教育服务市场，要靠赢得市场竞争来获取学校运行与发展的各种资源。因此，与隶属于行政部门并受其直接控制的公办学校不同，学院已经真正实现了面向社会自主办学，其运行机制也是市场化的。总之，万里学院的产权既不同于公办学校的政府所有制，也不同于私立学校的私法人所有制。其产权主体主要是作为公法人的万里教育集团。尤为重要的是，作为公法人的万里教育集团是独立于政府体制之外的。

万里学院的教育经费完全依靠教育经营的收入，从而将学校的生存与发展奠基于教育市场中。学院在管理中引入市场经济成本概念，按教育成本收费，按固定资产使用年限提取折旧费，按效益提取教职员工工资。收费结构是万里学院模式的又一重要特点。公办学校收取的学费只占学生全部培养费用的20％～30％，政府承担教育成本的50％左右。以营利为目的的民办学校的收费是完全成本加利润。而万里学院收取的学费实际上是完全成本加积累。积累不同于利润之处在于不能作为红利分配给个人，即财产增值的收益权是社团法人而不是个人。即使学校停办，集团积累的所有资产也不能转给个人，而是按其章程，作为国有财产继续用于教育。举办者的亲属、子女对集团的财产也没有继承权。

由于浙江万里教育集团始终秉持公益性至上、以教养教、可持续发展等基本准则，所以就把自己界定在没有国家拨款、自收自支和不以营利为目的的全民事业单位。这种属性不仅将万里与其他所有教育集团区别开来，而且使国有民办与民办国有的转换真正成为了可能。这种制度设计使得将社会投入通过办学活动转化为国有资产有了可依循的路径。具体地说，作为承办者的角色，浙江万里教育集团把经政府部门核定收取的学费如数上缴财政，纳入国家财政专项账户储存管理，自觉接受国家审计部门的严格审计，防止了以营利为目的的行为以及由此衍生的问题。同时，把在办学过程中积累的固定资产全部登记为国有资产，以充分体现教育的公益性和学校的国有性。万里模式作为一个独（原）创性案例，将看似无法耦合的二元分类和体制创造性地转变成为二元叠加，即由单一管理体制、模式转变成为混合型管理体制、模式，开辟了中国大学第三态。这种优势组合，为传统高校在社会主义市场经济条件下办学的嬗变提供了借鉴。