法律规制税收利益分配的逻辑

现实世界中并不存在政治意义上的最优政府支出水平，也不存在经济意义上的最佳政府职能范围。现实世界中政府的经济职能在很大程度上由政治因素决定，并受到融资难易程度的约束；同时，政治和制度安排（宪法和财政规则等）也可能降低或增加决策者抵制不同集团要求的难度。^[1]

——［美］维托·坦茨

无论一个国家权力下放的程度怎样，决定中央和地方政府预算安排关系的框架都必须清晰有效，而且应该由一个法律框架来约定各级政府间的关系。然而，不可能为每一种情况都颁布一部成文法律，所以在确保平稳的政府间财政关系方面，争端解决机制就显得尤为重要。^[2]

——［美］理查德·艾伦、丹尼尔·托马西

税收利益分配的内生性制度逻辑，可以从规则生成逻辑、权力行使逻辑、制度发展逻辑等层面渐次展开，解释、提炼、进而验证税收利益的分配法则。具体而言，规则生成逻辑主要表现为：以税制要素为核心的税法规范和经预算编制所展现的法定预算；权力行使逻辑重点阐述了：税收剩余立法权和税收优惠政策制定权等致使税法规则系统复杂化的核心权能；制度发展逻辑全面梳理了：商品与服务税、所得税、财产与行为税三大税种类型的实体税法规范，以及与其协同改进的程序税法规范，其中，前者的体系构造如下：增值税加上消费税的递进结构、个人与企业所得税共存的并列结构、以房地产类税种为主的主辅结构。(https://www.daowen.com)

一般公共预算中的收入预算之编制依循经由税收立法程序制定的税收法律法规。预算审批中审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，由此，收入预算之执行由约束性的收入任务指标改为预期性的收入预计指标，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。收入预算编制时可否修改税法以增进预算收入预期的合理性，取决于预算权与征税权之间属于统合抑或分离关系。预算执行中依法制定的增收或减收的税收政策，应当进行预算调整或编入下一年度的收入预算。除了依赖税收立法和预算编制，预算收入预期之实现还要倚重旨在提高税法遵从度的征管保障措施。

我国成品油消费课税规则的演进依循征税范围扩大、单位税额提高、免税项目立废和征税环节调整等思路：最初据以开征消费税的是《消费税暂行条例》，而变更成品油消费课税规则的法律文本则主要是国务院及其财税主管部门制定的税收规范性文件。因国务院转授权或税法规范内在的不完备性而需要由财税执法机关行使的创制课税规则的权力可概称为税收剩余立法权，以解决因税收立法使用不确定法律概念和抽象性条款而造成的适用难题。财税执法机关行使税收剩余立法权应当以补充法律的不完备部分为限，承认财税执法机关享有这种立法权，主要是为了规范其行使而不仅仅是赋权。

税收优惠是将依据基准税制取得的税收利益部分让与纳税人的课税要素，这种税收特别措施包括有关税基、税率、税额的优惠，包括税收法律法规中的制度性税收优惠，以及税收政策中附有失效日期等落日条款的临时性税收优惠。税收优惠政策总是带着某种激励性或照顾性目标，以区域性税收优惠政策为主。税收优惠政策只能制定法律；尚未制定的，中央立法机关可以授权中央政府根据实际需要先制定行政法规，亦即税收优惠政策制定权的分配应当遵循法律相对保留原则。地方越权制定税收优惠政策，可能破坏税制统一和税负公平，纳税人因此享受的税收优惠待遇也可能不受法律保护。

我国当前的税制改革以改造税种且简化税制、调低间接税的宏观税收负担比重、改进税收征管效率为核心，进而促进和保障中央地方收入划分规则的改进，除此，还有必要促进微观税收负担在纳税人之间的公平分配。税收改革持续推进的过程及其再造税制的结果都应当服膺于税收法治的要求。货物和劳务税制之再造应当遵循扩大征收范围、调整征收环节、简化税制结构、改进收益划分的思路，基于“对货物和劳务普遍征收增值税、选择特定消费品或消费行为征收消费税”的定位，分别制定《增值税法》和《消费税法》。与此同时，废止大部分收入归地方的营业税和由中央独享的车辆购置税。笔者主张，货物和劳务税制再造的目标是：增值税的税率结构简化、税收负担适度降低，由中央分享75%逐步过渡到中央独享；消费税的税率结构应当体现经济政策中的限禁意图，由中央独享逐步调整到地方独享。两税分别由国家税务局和地方税务局（两者于2018年实现并轨）负责征管。