法律规制税收竞争何以可能
自古以来，设置地方政府进行分级治理可以说是世界各国的通例，联邦制国家和单一制国家皆概莫能外，但设置多少层级的地方政府是合适的、地方各级政府享有哪些权限、负责哪些事权却没有一致的认识。目前，我国设置的地方政府级次之多堪称举世罕见：《宪法》就规定了中央、省级（省、自治区、直辖市）、县级（自治州、县、自治县、市）和乡级（乡、民族乡、镇）四级政府，自1983年起，绝大部分省级政府派出机构——“地区公署”发展成新的政府层级——地级市。与之相应，我国《预算法》依据“一级政府、一级财政、一级预算”原则，设立了五级预算单位：中央、省级、地市级（设区的市、自治州）、县级（县、自治县、不设区的市、市辖区）和乡级。2009年启动、迄今未完成的省直接管理县财政体制改革（以下简称省直管县改革），试图将预算级次简化为中央、省级、县级三级。但改革的难度极大，它实际上属于根本法——宪法层面的问题。
自1994年实施分税制财政体制改革以来，经过2002年所得税收入分享改革、2003年出口退税负担机制改革，我国逐渐形成“税收收入在中央和地方之间按税种按比例划分”的税收利益分配规则，此后证券交易印花税、增值税规则的调整亦遵循前例。我国《预算法》确认了国家实行中央和地方分税制，决定开征新税种、推行税制改革的权力由中央独享。于每一次税制改革而言，地方税收收益可能受到的影响都是中央决策时的重要考量因素，尽量维护地方既得利益遂成为消除税制改革阻力的有效措施。“许多地方省级以下政府很少有自己独立的税种和固定的收入来源，以共享税作为主要收入来源，分税制在很大程度上徒具形式。”[44]近20年来，中央和省的税收分成规则趋于稳定，但省以下的规则依旧各具特色，其主要原因在于，各省省情不同，税源分布不均、财力保障各异。尽管省以下的规则变动不居，却始终左右着省以下政府的行为选择。
本书在剖析省级预算单位——31个省级政府、5个计划单列市和新疆生产建设兵团（本书的研究限于前两者）的基础上，论证促使其合理创制税收分成规则以避免税收竞争过度、限制或禁止其发起或参与不当税收竞争的法律规制路径。省级政府包括省、自治区、直辖市：省是常规建制，自治区因少数民族聚居地方实行民族区域自治而设，直辖市因其在政治、经济或文化方面具有特别重要的地位而设。计划单列市是国家社会与经济发展计划单列市的简称，它们在经济权限上与省平级，财政收支直接与中央财政挂钩。自1994年起，国务院实行中央与地方分税制，同时授权省级政府据此制定对所属市、县的财政体制。税收立法权集中在中央，省级政府无权决定开征新的税种，因此，“中央政府必须制定一整套包括财力均等化在内的各项财政体制政策、措施”，“中央政府必须放手让省级政府根据各省实际情况，自主决定、自主执行这些均等化政策”。[45]
省级政府和计划单列市政府都享有地方政府规章和规范性文件制定权：依据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，省级人大和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大享有地方性法规制定权。概言之，较大的市包括省、自治区政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。我国《立法法》2014年修改前，较大的市的人大及其常委会享有地方性法规制定权，较大的市的政府享有规章和规范性文件制定权；[46]修改后，设区的市均取得立法权。进言之，计划单列市中，大连市、青岛市、宁波市属于经国务院批准的较大的市，厦门市、深圳市属于经济特区所在地的市，均享有前述立法权。概言之，省级预算单位享有立法权，也可能制定影响省内、省与省、省与部或县之间财政税收关系的法律规范。(https://www.daowen.com)
近代以来，我国地方政府级次的设置可能考虑历史、文化、政治或经济等因素。民国初期，省的法律地位不怎么突出，它只是中央和县的联络机构，且附属于中央，没有独立的税源；1928年后，地方税收的重心转移到省，县成为省的附庸；到了40年代，地方税收的重心又转移到县，省财政并入中央。[47]1949年起，实行大区、省、县、乡四级制，1954年后，改为省、县、乡三级制，1966年后，行政区划被严重破坏，1978年起，实行省、县、乡三级制。20世纪80年代初，省与县之间设置了地区行政公署，后改成地级市。与之相应，我国预算级次也不断调整：取消大区级财政的同时增设市县级财政；1984年起，建立乡镇财政，逐渐形成四级地方预算，纵向财政层级明显过多，与大多数国家只有两级或三级预算不同，如美国和德国的州和地方，日本的都道府县和市町村，法国的大区、省和市镇等。预算级次简化可以大大节省财政支出。
从各国宪法或财政基本法来看，单一制或联邦制国家都有可能实行财政联邦制，其核心是“哪些财政上的职能和措施适合集中于中央，而哪些适合分散到地方”，[48]亦即与政体实际上未必保持一致。“税权集中还是分散更好”没有标准答案，也没有统一的制度模式，可以说是各师各法：在法国和日本，地方仅有权征收中央通过法律规定的地方可以征收的具体税种；在德国，税收立法权基本属于中央；在加拿大，虽然联邦享有无限的征税权，但各省也可以对收入征收直接税；在澳大利亚，州不能开征可能影响联邦主要税基的税种，而只能开征零星的税种。从上述几个国家的税权分配模式来看，联邦制国家也可能不实行财政联邦制。我国是单一制国家，税收立法权集中于中央，但事权却高度分散到地方，两者之间不尽协调。而分税制财政体制亦不属于财政联邦制的范畴。
在各国预算体系中，“省”这一最高层级的地方预算单位承上启下，连结中央政府和省以下地方预算级次，对地方经济社会发展具有显著的引导、促进和保障作用。在我国，国务院授权省级政府确定省以下财政体制，形式上不享有税收立法权的省级政府可能履行好这一职责吗？我国的税收立法权集中在中央，但地方政府体系的制度安排却通常是竞争性的，与中央政府的泛利性形成鲜明对照。“上有政策，下有对策”的竞争模式无处不在，上下级政府、同级政府甚至没有隶属关系的政府之间，竞争比比皆是，税收竞争亦同样如此。税收竞争确实能够某种程度上促进经济增长、区域发展和制度创新，然而，如果税收竞争超过合理限度，法律就有介入且予以规制之必要。我国省以下地方政府承担过多的支出责任，这与省级政府事实上有权决定省以下财政管理体制密切相关。在省内、省际或部省县财政管理体制关系中，省级预算单位事实上充当着四重不同的法律角色，如何诠释、怎样认识这些角色构成了法律规制税收竞争的前提和基础。