对二氧化碳排放征税的考量
我国曾经研究过对二氧化碳排放征税的可行性，《环境保护税法》最初的草案专章规定了对二氧化碳征税，即环境保护税对应税污染物和二氧化碳排放征收。是否对二氧化碳排放征税可以说是一个充满利益博弈和决策智慧的难题，各国一直争论不休。联合国《气候变化框架公约》（1992）首次提出，全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类造成的影响；而其补充条款《京都议定书》（1997）则要求，发达国家和发展中国家分别从2005年和2012年开始承担减少二氧化碳排放量（以下简称碳减排）的义务。“巴厘路线图”（2007）明确，签署《京都议定书》的发达国家要承诺2012年后大幅量化减排目标，其他国家要进一步采取应对气候变化的措施。尽管发达国家在碳减排上表现得很积极，但是，对是否设定碳减排义务还存在意见分歧，例如，承担碳减排义务是否影响经济发展，采取什么措施可以达到减排效果以及应否要求发展中国家减排等。
关于是否应当对二氧化碳征税、应当征收什么税种的问题，发达国家非常谨慎。我国对碳减排的态度逐渐明朗：“应对气候变化，不仅要减少温室气体排放，也要采取积极主动的适应行动”，“发挥公共财政资金的引导作用，保证国家适应行动有可靠的资金来源”，[71]但对二氧化碳排放抱持暂缓征税的立场。2015年年底，《气候变化框架公约》的近200个缔约方通过了《巴黎协定》，这个公平合理、全面平衡、具有法律约束力的协定，按照共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，强调各方以自主贡献方式参与全球应对气候变化行动，将全球平均气温较工业化前的升高控制在2℃之内，并为控制在1.5℃之内努力。《巴黎协定》是有史以来第一个让所有缔约方都承诺碳减排的协议，有助于加强《气候变化框架公约》的全面、有效和持续实施。
是否设置二氧化碳税目是《环境保护税法》起草时不能回避的基础性问题，如何设计其计税依据、如何选择开征时机，更是其中的难题。“虽然对环境立法的具体内容——改善环境到什么程度，设置多高的标准——可能仍有异议，但共识始终在不断增加。”[72]政府应当在市场配置资源的决定性作用基础上更好发挥作用，通过管制、收费或征税的方式来矫正市场的外部性，有关碳税的讨论同样应当遵循这样的思路。《环境保护税法》最初的草案将二氧化碳排放纳入其征收范围，而且，确定了实施步骤：暂不征收，具体开征时间由国务院另行确定。对二氧化碳排放暂缓征税的制度安排，既表明了我国愿意承担碳减排义务的态度，又考虑到征税时机不成熟而通过设置授权性条款的立法技术解决了难题。“在税收改革中扮演重要角色的税收效率问题比较容易处理，因为它是实证性问题，而非规范性问题。”[73]但最终公布的《环境保护税法（草案）》删掉了二氧化碳税目。
除了日本、南非外，大多数国家都对开征碳税抱持观望甚至反对的态度，而无论是承担碳减排的义务还是开征碳税的决定，都只有在得到大多数国家同意的情况下才能真正实现温室气体排放的全面控制。日本自2012年10月1日起对石油、煤炭、天然气等化石燃料，与化石燃料税捆绑征收地球温暖化对策税。“（二氧化碳的）外部性在全球水平上运行，没有理由期待任何单个国家来限制其二氧化碳排放，仅仅因为它能更好地支付得起这样做的成本”，“在二氧化碳的排放方面，这种收益只有在全球努力下才会到来”。[74]开征专门的碳税或将二氧化碳列为环境保护税税目都是可行的，理论上说，它的征收对象是燃烧化石燃料向自然环境排放的二氧化碳，其计税依据是二氧化碳排放量，但直接监测排放量确实存在技术上的障碍，因此，可以对成品油、煤炭、天然气等化石燃料按照碳含量比例测算排放量征税，以化石燃料为税目，按其消耗量和二氧化碳排放系数计税。(https://www.daowen.com)
欧盟一直积极推进环境保护政策、争夺全球气候问题谈判的主导权，但其开征航空碳税的决定却几乎惹恼了全世界。欧盟制定了第2008/101/EC号指令《将航空业纳入碳排放交易体系》，决定自2012年1月1日起，将所有在境内机场起飞或降落的航班排放的二氧化碳纳入其碳排放交易体系，碳排放超过规定配额的航空公司需要另行缴费。2009年年底，美国航空运输协会和多家航空公司联合向欧洲法院提起诉讼，诉请认定欧盟征收航空碳税是歧视性规定。2011年11月，欧洲法院裁定，欧盟的做法不违反国际关税法和领空开放协议，原告败诉。[75]有20多个国家联合制定了抵制方案：通过国内法律禁止本国航空公司参与欧盟碳排放权交易体系，修改与欧盟成员国签署的领空开放协议，暂停或改变扩大商业飞行权利的谈判，迫使欧盟让步。中国民用航空局也发出指令：未经批准，禁止境内航空公司参与欧盟碳排放权交易体系，更不允许其以此为由提高运费或增加收费项目。2013年2月，欧盟议会批准了欧盟理事会提出的“暂停向欧盟以外的航空公司征收航空碳税的议案”。但随即提出自2013年6月起征收航海碳税，同样受到抵制。[76]
碳税的设计需要权衡各方主体的利益：包括如何化解碳排放大国和小国之间、发达国家和发展中国家之间的冲突，以及怎样处理碳减排和经济增长之间、碳排放征税和碳排放权交易之间的矛盾。碳税的计税依据是纳税人消耗的化石燃料数量和二氧化碳排放系数。“碳税通过选择对燃煤和石油下游的汽油、航空燃料、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。”[77]化石燃料包括煤炭及煤炭制品、焦炉煤气、原油、汽油、柴油（不包括生物柴油）、燃料油、液化石油气、天然气、其他化石燃料等，不包括用作原料的化石燃料。化石燃料消耗量根据纳税人实际消耗的产生二氧化碳的化石燃料数量而定，二氧化碳排放系数是指纳税人在正常技术和管理条件下消耗单位化石燃料所排放的二氧化碳数量。碳税采取产品税的形式征收，不需要监测二氧化碳排放量，也就不需要由环保部门协助审核确认纳税人的应税事实。
二氧化碳排放可以说是无处不在的，但生活中的排放不征税，生产经营中的排放也仅有化石燃料消耗排放需要缴纳碳税。碳税是一种间接税，其税收负担有可能转嫁给消费者。纳税人是否真的可以转嫁税收负担，还要看其能否掌握产品的定价权，否则，纳税人就会选择使用具有碳减排效果的生物燃料、节约税收成本。进一步来说，产品价格因计入税收负担而提高，也可能因抑制消费而起到碳减排的效果。“环境税固然基于环境保护之公共利益价值，足以正当化对于量能课税原则的限制，然而却不得完全排除量能课税原则：环境保护不得正当化剥夺生存所必要之生活需要。”[78]纳税人必定会在改用碳含量低的生物燃料来减轻税收负担、通过碳排放权交易购得碳排放额度或排放许可证之间权衡利弊、理性选择。我国暂缓对二氧化碳征税，但是，要处理好碳减排与经济增长、与碳排放权交易之间的关系。